Subsidiarität - ein Hausmittel gegen das Demokratiedefizit der EU

St. Pölten (PK) – Bundeskanzler Wolfgang Schüssel begrüßte als Vorsitzender des Europäischen Rates die Teilnehmer der "Europäischen Subsidiaritätskonferenz 2006", die sich am heutigen zweiten Sitzungstag in der Niederösterreichischen Landeshauptstadt St. Pölten dem Themenkomplex "Subsidiarität und Better Regulation" widmeten.

Schüssel: Subsidiarität gegen Überregulierung

Schüssel, der den Vorsitz bei dem genannten Programmpunkt innehatte, erinnerte zunächst an das Ziel der österreichischen Präsidentschaft, den Bürgern konkrete Antworten auf ihre Fragen zu geben und Lösungen anzubieten. Dies setze voraus, auf die Bürger zu hören und ihre Angst vor einer Zentralisierung ernst zu nehmen. Das Subsidiaritätsprinzip sei die Antwort darauf und bessere Rechtssetzung wirke der Überregulierung entgegen, sagte Schüssel und nannte eine gerechtere Finanzordnung mit verbesserten Eigenmittelquellen als Beispiel für einen konkreten Lösungsansatz. Sorgen wegen des Neoliberalismus will der Ratsvorsitzende mit dem Europäischen Sozialmodell zerstreuen, gegenüber Klagen über den Streit der EU-Institutionen bemühe sich Österreich,  eine Team-Präsidentschaft zu präsentieren.

Plassnik: EU ist lernfähig

Außenministerin Ursula Plassnik registrierte eine "Frischeschub" durch eine "Konferenz der Mutmacher" mit umsetzbaren Vorschlägen für eine Europäische Union. Die EU sei viel lernfähiger sei als viele glaubten und besitze ein Potenzial zur Zusammenarbeit, das noch lange nicht erschöpft sei, zeigte sich Plassnik zuversichtlich. Das Subsidiaritätsprinzip diene dazu, das Vertrauen der Bürger in die Europäische Union zu stärken. Dieses Prinzip sei weder abstrakt noch akademisch, sondern ein Prinzip des praktischen Lebens, das alle Menschen in ihren Familien und Gemeinden erleben können: Entscheidungen sollen dort getroffen werden, wo es sinnvoll ist.

Auf einzelne Themen eingehend führte die Außenministerin aus, dass der österreichische Vorsitz einen Impuls für den Balkan und die Betonung der Aufnahmefähigkeit geben, dabei aber zugleich vor Illusionen warnen wolle. Hinsichtlich des Verfassungsvertrages stellte Plassnik klar, dass es während der österreichischen EU-Präsidentschaft nicht zu einer  Deblockierung kommen könne, was nicht am mangelnden Willen liege, sondern daran, dass die Diskussion in manchen Mitgliedsländern noch nicht ausgereift sei. Dies bedeute keinen Stillstand in der EU, fügte Plassnik hinzu und kündigte die Abhaltung eines informellen Außenministertreffens zum Thema "Zukunftsaufgaben Europas" an. Die Subsidiarität sei für sie der "Klebstoff" zwischen den verschiedenen Ebenen des europäischen Geschehens, sowohl ein politisches Gestaltungsprinzip als auch ein Rechtsprinzip. Dabei sei die Kommunikation ein wichtiger Auftrag, ein "Hausmittel" gegen das Demokratiedefizit der EU, für ein "Europa von unten".

Stoiber: Subsidiarität als politische Herausforderung

Der Ministerpräsident von Bayern, Edmund Stoiber, leitete seine Ausführungen mit der Feststellung ein, dass erstaunlich viele Länder in die EU wollen, während gleichzeitig die Zustimmung der Bürger zur EU abnehme. Um die Akzeptanz der EU zu verbessern, müsse man den Bürgern der Mitgliedsstaaten erklären, dass Deutschland oder Frankreich oder Österreich ihre weltpolitischen Interessen nur im Rahmen der EU wahren könnten. Es gelte, den Kenntnisstand über die Europäische Union zu verbessern. In diesem Zusammenhang bedauerte Stoiber, dass es in Europa nur nationale Öffentlichkeiten, aber keine europäische Öffentlichkeit gebe.

Die Bürger haben wenig Verständnis für Regelungen, deren Mehrwert nicht erkennbar sei. In diesem Zusammenhang übte der bayrische Ministerpräsident heftige Kritik am Cross-Compliance-System des EU-Agrarsystems, das die Bauern durch eine ausgeweitete Bürokratie belaste. Er wolle dies zum "ganz großen Thema der deutschen EU-Präsidentschaft" machen, kündigte Edmund Stoiber an und nannte auch die Hochwasserrichtlinie und die Feinstaubrichtlinie sowie das REACH-System als Beispiele für problematische Regelungen. Es beeinträchtige das Vertrauen in die Politik, wenn etwa Grenzwerte beschlossen werden, die technisch nicht einhaltbar seien.

Stoiber machte darauf aufmerksam, dass höhere Ebenen generell versucht seien, Kompetenzen von unten an sich zu ziehen und sah eine wichtige Bedeutung des Subsidiaritätsprinzip darin, dafür zu sorgen, dass die EU sich auf jene Aufgaben konzentrieren könne, die nur gemeinsam gelöst werden können. Daher begrüße er den EU-Vertrag, der eine Subsidiaritätskontrolle inklusive Klagsrecht rechtsverbindlich vorsehe. Besonders wichtig sei das Subsidiaritätsfrühwarnsystem unter Einbindung der nationalen Parlamente. Es gelte zu verhindern, dass die nationalen Parlamente Regelungen umsetzen müssen, die sie für falsch halten. Schließlich stellte Stoiber fest, dass die nationalen Parlamente viel zu wenig über europäische Themen diskutieren. Auch diese hätten die Aufgabe, eine europäische Öffentlichkeit herzustellen. Stoibers konkreter Vorschlag lautete, das Subsidiaritätsfrühwarnsystem unabhängig vom Verfassungsvertrag noch unter österreichischer Präsidentschaft einzuführen.

Verheugen: Bessere Rechtssetzung ein Beitrag zur Subsidiarität

Der Vizepräsident der Europäischen Union, Günter Verheugen, bemühte sich in seinem Referat, die "sperrigen" Themen Subsidiarität und bessere Rechtssetzung als Zukunftsthemen Europas darzustellen. "Das sind fundamentale politische Fragen zum Spannungsverhältnis von Freiheit und Verantwortung, von Pflicht und Recht, von Transparenz und Bürokratismus, die an die Wurzeln einer demokratischen Gesellschaft rühren".

Die Subsidiarität sei seit Maastricht eine lebendige Maxime der EU, die nur regeln soll, was Nationalstaaten nicht regeln können. Diesem Grundsatz entspreche er selbst in seinem Verantwortungsbereich, berichtete Verheugen, indem er die Vorschläge zum Bereich Binnenmarkt stark reduziert habe. Dem Bild einer EU als eines kalten, technokratischen und bürokratischen Molochs trat Verheugen aber entgegen und machte darauf aufmerksam, dass die Kommission weniger Beamte habe als das Bundesland Niederösterreich.

Zentrale  Bedeutung maß der Vizepräsident der Kommission dem Prinzip der Transparenz bei. Er könne keinen Grund dafür erkennen, dass Teile der EU-Gesetzgebung hinter verschlossenen Türen ausgehandelt werden. Das Recht der Bürger zu wissen, wie und warum entschieden werde, sei zu respektieren.

In seinen weiteren  Ausführungen unterstrich Verheugen die politischen und die ökonomischen Ziele, die mit dem Projekt "bessere Rechtssetzung" verfolgt werden und bekannte sich zum Verfassungsvertrag. Es soll gerichtlich nachprüfbar sein, ob alle vom Subsidiaritätsprinzip geforderten Verfahrensschritte eingehalten wurden, wobei zu beachten sei, dass das Subsidiaritätsprinzip von Ländern wie Österreich oder Deutschland anders verstanden werde als von Frankreich oder Spanien. Klar sei aber, dass ein EU-Projekt einen europäischen Mehrwert bringen müsse und nicht nur lokalen und regionalen Interessen entsprechen dürfe.

Hinsichtlich der Kritik an der hohen Regelungsdichte ließ der Vizepräsident der Kommission mit der Ankündigung aufhorchen, die bürokratischen Kosten nicht nur zu messen, sondern auch quantifizierbare Ziele für deren Abbau zu formulieren. Verheugen hielt eine 25-prozentige Reduktion der Bürokratiekosten für Unternehmen und - in einem zweiten Schritt – auch in der Verwaltung für ambitioniert, aber erreichbar.

Abschließend erinnerte Verheugen daran, dass die Kommission ein Drittel ihrer Regelungsvorschläge an das Europäische Parlament zurückgezogen habe. In diesem Zusammenhang betonte er, dass er unter Vereinfachung und Modifizierung des Rechtsbestandes nicht Deregulierung verstehe. Das sei kein marktradikales Projekt, das erreichte Niveau der EU, ihr fester und stabiler Ordnungsrahmen, müssten bewahrt werden, schloss Günter Verheugen.

Daul: Der Beitrag des EU-Parlaments zu einer besseren Rechtssetzung

Der Vorsitzende der Konferenz der Ausschussvorsitzenden des EU-Parlaments, Joseph Daul, unterstrich das Bemühen des Europäischen Parlaments, das Vertrauen der Bürger in die Europäische Union zu stärken und die Effizienz der Entscheidungsfindung auf Europäischer Ebene zu erhöhen. Für besonders wichtig hielt er es, den Gesetzgebungsprozess für die Bürger transparenter zu gestalten. Für die Qualität der Gesetzgebung sei es zudem von Bedeutung, die wirtschaftlichen und sozialen Folgen der Rechtssetzung genauer abzuschätzen. In dieses Verfahren sollen auch andere Personengruppen einbezogen werden, schlug Joseph Daul vor und erinnerte an die guten Erfahrungen, die das Europäische Parlament mit dem Instrument Gesetzesfolgenabschätzung gemacht habe.

Wichtig sei auch die Qualität der Umsetzung von Entscheidungen, weil bekannt sei, dass die teilweise oder verspätete Umsetzung europäischer Rechtsakte große Problem nach sich ziehe. Das Europäische Parlament beschäftige sich intensiv mit dieser Frage. Denn oft liege es nicht an der Qualität europäischer Normen, wenn Bürger Kritik üben, sondern an der mangelhaften Umsetzung europäischer Vorschriften durch regionale oder lokale  Behörden.

In seinen weiteren Ausführungen bekannte sich Daul zur Zusammenarbeit mit dem Ausschuss der Regionen und zur Vereinfachung der Rechtsordnung. Die Zurückziehung von 68 Kommissionsvorschlägen begrüße das Europäische Parlament, es lege aber Wert darauf, dass solche Zurückziehungen begründet werden. Daul schlug vor, das Mitwirkungsverfahren und die Zusammenarbeit auszuweiten.

Skouris: Das Subsidiaritätsprinzip in der Rechtssprechung des EuGH

Der Präsident des Europäischen Gerichtshofs, Vassilios Skouris, begrüßte die Bemühungen der Europäischen Union um eine bessere Rechtssetzung, weil dies positiv für die Rechtskontrolle sei. Das Subsidiaritätsprinzip sei im EG-Vertrag geregelt und liege inhaltlich zwischen den Prinzipien der begrenzten Ermächtigung und der Verhältnismäßigkeit. Die Subsidiarität sei justiziabel geworden, ihre Verletzung könne gerügt werden. Das Subsidiaritätsprinzip stelle die Kompetenzverteilung nicht in Frage, es handle sich vielmehr um eine Kompetenzausübungsregel, die nur dort wirksam werde, wo die Gemeinschaft keine ausschließliche Kompetenz besitze. In diesem Zusammenhang erinnerte Präsident Skouris an die Feststellung des EuGH, dass die Subsidiarität auch bei der  Umsetzung des Binnenmarkts beachtet werden müsse. In der Rechtsprechung habe das Subsidiaritätsprinzip aber kaum Spuren hinterlassen und relativ wenig Einfluss auf den Ausgang der Verfahren gehabt.

Bei der Frage, ob eine Rechtsangleichung zulässig sei, orientiere sich der Gerichtshof an der Frage, ob Grundrechte beeinträchtigt werden. Je präziser das Prinzip der Verhältnismäßigkeit eingehalten werde, desto unwahrscheinlicher sei eine Verletzung der Subsidiarität. Eingriffe in die Freiheit des Einzelnen dürften nicht weiter gehen als es notwendig sei,  um ein gemeinschaftliches Ziel zu erreichen. Zugleich würden die Mitgliedstaaten vor Eingriffen in Regelungsbereiche geschützt, wo auf nationalstaatlicher Ebene bessere Regelungen erzielt werden können. In diesem Zusammenhang erinnerte Skouris an die Wurzeln der Subsidiarität in der Enzyklika "Quadragesimo Anno", die festhält, dass dem einzelnen Menschen Aufgaben nicht entzogen werden sollen, die er aus eigenen Kräften leisten kann. Dies gelte auch für kleine Gemeinschaften gegenüber dem Staat.

Korinek: Der Dialog des EuGH mit nationalen Höchstgerichten

Der Präsident des Verfassungsgerichtshofs, Karl Korinek, hielt fest, dass es für jedes Gemeinwesen aus Gründen der Rechtsstaatlichkeit und der Effektivität wichtig sei, dass verbindlich festgelegt sei, welche Institutionen für welche Aufgaben zuständig seien. Dies gelte auch für die Europäische Union. Das Subsidiaritätsprinzip sei als eine sehr abstrakte Regel nicht für konkrete Rechtsentscheidungen geeignet, aber ein Rechtsprinzip, ein weiter konkretisierbarer Maßstab, vergleichbar mit den Baugesetzen der Verfassung. Bei der Verwirklichung des Binnenmarktes habe der EuGH immer Wert darauf gelegt, dass die Umsetzung nicht in der ausschließlichen Kompetenz der Gemeinschaft liege.

Der EuGH kontrolliere, ob die Gesetzgebung im vereinbarten Rahmen eingehalten werde. In diesem Zusammenhang registrierte Präsident Korinek einen Paradigmenwechsel in der Funktion des EuGH gegenüber den ersten Jahren der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft. Der EuGH sei nicht mehr Motor der Integration, sondern achte auf die Kompetenzgrenzen der Gemeinschaft. Durch den Verfassungsvertrag und dessen Realisierung des Subsidiaritätsprinzips entwickle sich der EuGH zum Kompetenzgerichtshof. Der EuGH habe auf die Balance zwischen dem EU-Recht und den nationalstaatlich gestalteten Spielräumen zu achten. In diesem Zusammenhang äußerte Präsident Korinek den Wunsch, dass der Respekt vor den Kompetenzen zwischen gemeinschaftlichen und staatlichen Organen wachse und der EuGH die Balance zwischen der Realisierung des Europäischen Rechts und der Gestaltungsfreiheit der nationalen Gesetzgebung wahre und die Sensibilität dafür entwickle. (Fortsetzung)