Budgetanalyse 2022

Der Budgetpfad im Planungs­zeitraum ist durch das Auslaufen temporärer Maßnahmen (z. B. Kurzarbeit, COFAG Zuschüsse) und die Umsetzung neuer Schwer­punkte wie die ökosoziale Steuer­reform und vermehrte Investitionen in den Klimaschutz charakterisiert. Das konjunkturelle Umfeld und das anhaltend niedrige Zins­niveau stellen günstige Rahmen­bedingungen für die Budget­planung dar.

Die Einzahlungen steigen im BVA‑E 2022 auf 86,4 Mrd. EUR an, damit wird das Vorkrisenniveau von 80,4 Mrd. EUR deutlich übertroffen. Durch die ökosoziale Steuer­reform kommt es insgesamt zu Minder­einzahlungen, wobei diese erst zum Ende der Planungs­periode ihre volle Entlastungs­wirkung entfaltet. Die Auszahlungen verzeichnen nach den starken Anstiegen in den Krisen­jahren 2020 und 2021 einen Rückgang und werden iHv 99,1 Mrd. EUR budgetiert. Rückläufig sind die Auszahlungen für Kurzarbeit und weitere Maßnahmen zur Krisen­bewältigung. Die ökosoziale Steuerreform führt im Planungs­zeitraum zu Mehr­auszahlungen, unter anderem für den Klimabonus.

Aus dieser Entwicklung ergibt sich im Jahr 2022 ein negativer Netto­finanzierungs­saldo iHv ‑12,6 Mrd. EUR. Bis zum Ende der Planungs­periode des Finanz­rahmens erwartet das BMF eine schrittweise Verbesserung, der Netto­finanzierungs­saldo liegt jedoch auch 2025 mit ‑2,2 Mrd. EUR noch im negativen Bereich.

Nach den hohen gesamtstaatlichen Defiziten in den Krisen­jahren 2020 und 2021 von 8,3 % bzw. 6,0 % des BIP ist für 2022 ein Maastricht-Defizit von nur noch 2,3 % des BIP geplant. Bis 2025 ist ein weiterer Rückgang auf 0,4 % des BIP vorgesehen. Während die COVID‑19-Krise beim gesamt­staatlichen Defizit nur temporär zu einer Verschlechterung führt, bewirken die hohen Defizite der Krisenjahre beim Schulden­stand eine deutliche Niveau­erhöhung. Für die Schulden­quote in Prozent des BIP schien vor der Krise eine Reduktion auf unter 60 % bis 2024 möglich, während sie nunmehr ausgehend von einem Höchst­stand von 83,2 % des BIP im Jahr 2020 auf 72,5 % des BIP im Jahr 2025 zurückgehen soll. Für das Jahr 2022 werden 79,1 % des BIP erwartet.

Die volkswirtschaftlichen Rahmenbedingungen für die Budget­erstellung sind sehr günstig. In der zugrunde­liegenden Wirtschafts­prognose des WIFO wird für 2022 ein kräftiges Wachstum von 4,8 % erwartet. Am 2. November 2021 veröffentlichte das WIFO eine Aktualisierung der mittelfristigen Prognose, welche auch bereits die Steuer­reform berücksichtigt und noch etwas optimistischer ausfällt. Das reale BIP soll im Jahr 2022 wieder über dem Vorkrisen­niveau von 2019 liegen und mittelfristig den vor der Krise erwarteten Pfad erreichen. Das nominelle BIP wird wegen der stärkeren Preis­steigerungen bereits im Jahr 2022 höher sein als vor der Krise erwartet und führt ebenso wie die nominellen Anstiege bei der Lohn- und Gehalts­summe und beim Privat­konsum zu deutlich höheren Einzahlungen aus Abgaben und abgabenähnlichen Erträgen als noch im Frühjahr 2021 erwartet wurde.

Die Anzahl der arbeitslosen Personen soll im Jahres­durchschnitt 2022 nur mehr leicht über dem Vorkrisen­niveau liegen, sodass auszahlungsseitig die benötigten Mittel für Arbeitslose zurückgehen.

Die langfristigen Zinsen sind im letzten Jahr zwar gestiegen, sollen aber auch im Jahr 2022 noch negativ bleiben. Wegen der relativ langen durch­schnittlichen Rest­laufzeit der Finanz­schulden des Bundes schlägt sich ein möglicher Anstieg erst zeitverzögert in den Zins­ausgaben nieder. Trotz der etwas höheren Schulden­quote sollen die gesamtstaatlichen Zins­ausgaben von 1,4 % des BIP im Jahr 2019 auf 0,8 % des BIP im Jahr 2025 zurückgehen.

Die geplante ökosoziale Steuerreform ist ein zentrales Element der aktuellen Budgetplanung für die Jahre 2022 bis 2025. Das Gesamt­volumen der Reform beträgt im Jahr 2022 rd. 2,65 Mrd. EUR. Davon entfällt ein Großteil auf die Senkung der 2. Tarifstufe bei der Einkommen­steuer von 35 % auf 30 % (0,75 Mrd. EUR), die Kranken­versicherungs­beitrags­senkung für niedrige Einkommen (0,60 Mrd. EUR) und die Nettoentlastung aus CO₂‑Bepreisung und Rückvergütungen (0,93 Mrd. EUR). Weitere Entlastungsmaßnahmen beinhalten die Erhöhungen des Familienbonus auf 2.000 EUR bzw. des Kinder­mehr­betrags auf 450 EUR pro Kind (Entlastung im Endausbau insgesamt 0,6 Mrd. EUR), die Senkung der 3. Tarifstufe bei der Einkommen­steuer von 42 % auf 40 % und die schrittweise Senkung der Körperschaftsteuer auf 23 %. Bis zum Jahr 2025 soll das Gesamtvolumen auf 6,13 Mrd. EUR steigen.

Die Kalte Progression wurde seit der letzten großen Steuer­reform 2016 durch die seither beschlossenen und geplanten Maßnahmen (v. a. Familienbonus, Tarif­senkungen bei der Einkommen­steuer und SV‑Bonus) mehr als ausgeglichen. Im Jahr 2024 werden die Lohn‑ und Einkommen­steuer­einnahmen um rd. 5 % niedriger sein als in einem (hypothetischen) Szenario ohne Kalte Progression, wobei solche Berechnungen wesentlich vom Ausgangs­zeitpunkt abhängen. Insbesondere Haushalte mit Kindern werden besser gestellt, weil sie vom Familien­bonus profitieren. Bei Haushalten ohne Kinder ist das Einkommen im Durch­schnitt nur geringfügig höher, ein Teil der Haushalte hätte im hypothetischen Szenario ohne Kalte Progression sogar ein höheres Einkommen.

Ab Juli 2022 erfolgt eine Bepreisung von CO₂‑Emissionen in den Bereichen außerhalb des Europäischen Emissionshandels. Der Preis pro Tonne CO₂ soll von 30 EUR im Jahr 2022 auf 55 EUR im Jahr 2025 steigen. Zur Rückvergütung wird ein Klimabonus ausbezahlt, der im Jahr 2022 je nach regionaler Lage zwischen 100 EUR und 200 EUR pro Person beträgt. Für Unternehmen und die Landwirtschaft sind ebenfalls Rückerstattungen geplant. Die insgesamt budgetierten Kompensationsmaßnahmen in den Jahren 2022 bis 2025 sind mit 6,4 Mrd. EUR deutlich höher als die erwarteten Einnahmen iHv 4,6 Mrd. EUR aus der CO₂‑Bepreisung.

Die durchschnittliche Belastung der Privathaushalte durch die CO₂‑Abgabe beträgt auch beim vorgesehenen Preis iHv 55 EUR pro Tonne CO₂ im Jahr 2025 weniger als ein halbes Prozent ihrer Konsum­ausgaben. Der Klimabonus gleicht dies mehr als aus, auch weil ein Teil der Belastung das Ausland betrifft („Tanktourismus“ und weitere Exporte). Eine Differenzierung der Ergebnisse nach Einkommen, Besiedlungs­dichte am Wohnort, Besitz von Pkw und Heizsystem zeigt, dass bei diesen verschiedenen Bevölkerungs­gruppen zumindest im Durchschnitt die Entlastung durch den Klima­bonus höher ist als die Belastung durch die CO₂‑Abgabe inklusive Umsatz­steuer. Im Jahr 2022 wird dies dadurch verstärkt, dass der Klimabonus für das Gesamt­jahr ausbezahlt wird, die CO₂‑Abgabe aber nur das halbe Jahr betrifft.

Die Verteuerung fossiler Energieträger durch den CO₂‑Preis macht diese unattraktiver und hat einen Lenkungseffekt. Im BVA‑E 2022 wird die mittelfristige Reduktion der jährlichen CO₂-Emissionen im Jahr 2030 auf mindestens 2,6 Mio. Tonnen beziffert. Das ist nur ein kleiner Teil der außerhalb des EU-Emissions­handels­bereichs benötigten Reduktion bis zum Jahr 2030. Die Differenz muss durch weitere auf nationaler und internationaler Ebene geplante oder umgesetzte Klimaschutz­maßnahmen realisiert werden. Der Entwurf zum BFG 2022 sieht dafür höhere Auszahlungen vor.

Neben der Einführung einer CO₂-Bepreisung sehen die Budgetunterlagen eine Reihe an weiteren klimaschutz­relevanten Maßnahmen vor. Ohne Einrechnung des Klima­bonus sollen die Auszahlungen der UG 43‑Klima, Umwelt und Energie im BVA‑E 2022 gegenüber den für 2021 geplanten Auszahlungen um rd. 0,45 Mrd. EUR auf 1,15 Mrd. EUR ansteigen. Etwas mehr als die Hälfte der für 2022 veranschlagten Auszahlungen entfallen auf die Umweltförderung im Inland sowie auf unterschiedliche Maßnahmen zur thermischen Sanierung und zum Öl- bzw. Gasheizungs­tausch. Die großen Zusage­rahmen könnten in diesem Bereich zu einer Unterausschöpfung führen. Weitere größere Maßnahmen der UG 43 betreffen unter anderem den Ausbau erneuerbarer Energie und das Kreislauf­wirtschaftspaket.

Maßnahmen im Bereich der Mobilität können einen zusätzlichen Beitrag zum Klimaschutz leisten, indem sie den Zugang zu klimafreundlichen Verkehrs­alternativen erleichtern. Die Zuschüsse des Bundes für das neu eingeführte Klimaticket sind 2022 mit 252,0 Mio. EUR veranschlagt. Zusätzlich sieht der BVA‑E 2022 einen deutlichen Anstieg der Mittel für emissionsfreie Mobilität auf 167,2 Mio. EUR vor.

Die Bundesregierung sieht im Bereich der Digitalisierung von 2022 bis 2025 Budget­mittel iHv 1,64 Mrd. EUR vor, davon rd. drei Viertel für die Breitband­förderung. Die im Strategiebericht für die Jahre 2022 bis 2025 angeführten Maßnahmen für Forschung und Entwicklung (insgesamt 1,48 Mrd. EUR) betreffen teilweise neue Maßnahmen, die auch im Aufbau- und Resilienzplan (ARP) enthalten sind. Das "Maßnahmen­paket gegen Gewalt an Frauen und Stärkung von Gewaltprävention" der Bundes­regierung wird im BVA‑E 2022 mit Zusatzmittel von insgesamt 20,6 Mio. EUR budgetiert, weitere Auszahlungen für Gewalt­schutz sind im regulären Budget Mittel für Gewalt­präventions­zentren, Interventions­stellen sowie andere Förderprogramme enthalten.

Budgetbereiche, die vom demographischen Wandel geprägt sind, wie Pensionen und Pflege, werden budgetär primär fortgeschrieben, ohne umfassende Reformen mit der vorgelegten Budget­planung einzuleiten. Innere und äußere Sicherheit sowie Bildung werden nicht als expliziter Schwerpunkt angeführt, allerdings werden Budgetmittel für Spezialbereiche (z. B. Gewaltschutz, Antiterror­bekämpfung, Projekt "100 Schulen – 1.000 Chancen") zur Verfügung gestellt. Trotz klarer Schwer­punkt­setzungen lässt sich beim vorliegenden Budget in vielen Bereichen eine Tendenz erkennen, Voranschlagsbeträge fortzuschreiben, ohne bisherige Auszahlungen und Aufgaben­stellungen systematisch zu hinterfragen. Konkrete Projekte zu Effizienz­steigerungen und Optimierungs­potenzialen werden kaum angesprochen.

Der im Frühjahr 2021 vorgelegte österreichische Aufbau- und Resilienzplan (ARP) sieht in den Jahren 2020 bis 2026 Maßnahmen und Investitionen mit einem Gesamt­volumen von 4,5 Mrd. EUR vor. Die größten Auszahlungs­blöcke betreffen dabei die Bereiche Digitalisierung (v. a. Breitbandausbau) und Mobilität (v. a. Bahninfrastruktur), die Investitions­prämie sowie diverse Klimaschutz­maßnahmen (v. a. Sanierungs­offensive, Kreislauf­wirtschafts­paket). Im BVA‑E 2022 sind für ARP-Maßnahmen insgesamt rd. 1,1 Mrd. EUR veranschlagt.

Die Finanzierung der Maßnahmen erfolgt über Einzahlungen aus der Aufbau- und Resilienz­fazilität (RRF) der EU, aus der nach vorläufiger Berechnung rd. 3,5 Mrd. EUR für Zuschüsse an Österreich bereitgestellt werden. Um die Mittel abzurufen, muss die Umsetzung von Maßnahmen und Reformen anhand von erreichten Meilensteinen und Zielwerten nachgewiesen werden. Im BVA‑E 2022 sind daraus Einzahlungen iHv 700 Mio. EUR vorgesehen. 2021 ging bereits eine Vorschuss­zahlung iHv 450 Mio. EUR ein.

Die budgetären Kosten der COVID‑19-Krise nehmen im BVA‑E 2022 deutlich ab, sind mit veranschlagten Auszahlungen iHv insgesamt 3,9 Mrd. EUR aber nach wie vor beträchtlich. Der Betrag setzt sich aus Auszahlungen aus dem COVID‑19-Krisen­bewältigungs­fonds iHv 3,7 Mrd. EUR und Mitteln für Kurzarbeits­beihilfen iHv 0,2 Mrd. EUR zusammen. Die Auszahlungen der Ressorts aus dem Krisenbewältigungs­fonds betreffen insbesondere weitere Mittel für die COFAG und für die Pandemie­bekämpfung (z. B. Beschaffung von Tests und Impfstoffen). Für unvorhergesehene Maßnahmen sieht der BFG‑E 2022 eine Ermächtigung iHv 5,0 Mrd. EUR vor, die Budgetmittel für Kurz­arbeits­beihilfen können aufgrund einer Verordnungsermächtigung im Budget­begleit­gesetz angepasst werden. Diese Instrumente bieten der Bundes­regierung im Budgetvollzug auch im nächsten Jahr eine sehr hohe Flexibilität.

Im BVA‑E 2022 sind Gesamtauszahlungen des Bundes iHv 99,1 Mrd. EUR vorgesehen. Gegenüber dem Vorkrisenjahr 2019 steigen die Auszahlungen damit insgesamt um 20,2 Mrd. EUR und in fast allen Unter­gliederungen (Ausnahmen UG 18‑Fremden­wesen und UG 58‑Finanzierungen, Währungstausch­verträge). Den stärksten Anstieg weist die UG 22‑Pensions­versicherung mit +2,5 Mrd. EUR (+25,0 %) auf. Maßnahmen zur COVID‑19-Krisen­bewältigung erhöhen vor allem in der UG 24‑Gesundheit, in der UG 40‑Wirtschaft und in der UG 45‑Bundes­vermögen die budgetierten Auszahlungen. In der UG 43‑Klima, Umwelt und Energie wirken sich die neuen bzw. erhöhten Förderungen und der Klimabonus aus.

Gegenüber dem BVA 2021 werden die Auszahlungen um 4,2 Mrd. EUR geringer veranschlagt, was vor allem auf einen weiteren Rückgang der Auszahlungen zur Krisen­bewältigung zurückzuführen ist. Die größten Reduktionen betreffen die UG 20‑Arbeit mit 4,4 Mrd. EUR (vor allem für Kurzarbeit und Arbeitslosen­versicherungs­leistungen) und die UG 45‑Bundes­vermögen mit 3,6 Mrd. EUR (vor allem für COFAG-Leistungen).

Erhöhungen gegenüber dem BVA 2021 sind teilweise auf neue Schwerpunkt­setzungen zurückzuführen und betreffen insbesondere die UG 43‑Klima, Umwelt und Energie (+1,7 Mrd. EUR bzw. +252,6 %), die UG 31‑Wissenschaft und Forschung (+0,4 Mrd. EUR bzw. +6,8 %), UG 30‑Bildung (+0,3 Mrd. EUR bzw. +3,1 %), die UG 46‑Finanzmarkt­stabilität (+1,0 Mrd. EUR) für die Rückzahlung der HETA-Nachrang­anleihe und die UG 58-Finanzierungen, Währungstausch­verträge (+0,4 Mrd. EUR bzw. +9,5 %).

Im BVA‑E 2022 sind Gesamt­einzahlungen des Bundes iHv 86,4 Mrd. EUR vorgesehen. Aufgrund der günstigen konjunkturellen Rahmen­bedingungen werden die Einzahlungen um 13,9 Mrd. EUR über dem BVA 2021 veranschlagt und liegen damit um 6,1 Mrd. EUR über dem Vorkrisen­niveau 2019. Bis zum Ende der Planungsperiode 2025 steigen die Einzahlungen auf 95,0 Mrd. EUR an. Die ökosoziale Steuerreform hat aufgrund des schrittweisen Inkrafttretens der Entlastungs­maßnahmen zu Beginn der Planungs­periode nur einen geringen dämpfenden Effekt, die einzahlungsseitige Entlastungs­wirkung der Steuerreform nimmt aber kontinuierlich zu.

Die Öffentlichen Bruttoabgaben werden 2022 iHv 98,3 Mrd. EUR veranschlagt, wobei gegenüber dem wegen der damaligen pessimistischen Konjunktur­prognose zu niedrig veranschlagten BVA 2021 insbesondere bei der Umsatz­steuer (+5,2 Mrd. EUR), der Körperschaft­steuer (+4,0 Mrd. EUR) und der Lohnsteuer (+3,3 Mrd. EUR) zu kräftigen Zuwächsen kommt. Der starke Anstieg bei der Umsatz­steuer ist eine Folge des prognostizierten Wachstums für den Privatkonsum (+9,2 %) und des Auslaufens der temporären Umsatz­steuer­senkung. Die Körperschaft­steuer weist traditionell eine prozyklische Entwicklung auf und wird deutlich über dem Vorkrisenniveau liegen. Der Lohnsteuer­anstieg resultiert aus der günstigen Arbeitsmarkt­entwicklung, die geplanten Entlastungs­maßnahmen werden das Aufkommen im Jahr 2022 um rd. 0,8 Mrd. EUR dämpfen.

Hohe Einzahlungsanstiege im Vergleich zum BVA 2021 in der UG 20‑Arbeit (+0,4 Mrd. EUR) und in der UG 25‑Familie und Jugend (+0,8 Mrd. EUR) erfolgen überwiegend aufgrund von Zuwächsen bei den von der Lohnsumme abhängigen Arbeitslosen­versicherungs­beiträgen und Einnahmen des FLAF. Der Einzahlungs­anstieg in der UG 51‑Kassen­verwaltung (+0,6 Mrd. EUR) ist eine Folge steigender EU-Rückflüsse, insbesondere aus der Aufbau- und Resilienz­fazilität (RRF).

Der BFG‑E 2022 sieht, wie bereits in den Vorjahren, umfangreiche Ermächtigungen an das BMF und Umschichtungs­möglichkeiten zwischen Ressorts und Untergliederungen vor, womit vom Beschluss des Nationalrates im Hinblick auf die Zuordnung der Mittel für bestimmte Zwecke im Vollzug teilweise abgewichen werden kann.

Die Budgetdokumente geben einen umfassenden Überblick über den BVA‑E 2022 sowie den BFRG‑E 2022‑2025 und liefern zahlreiche relevante Informationen zur Beurteilung der Budgetplanung. Die Informationen für Abgeordnete könnten sowohl im Budgetvollzug als auch in kommenden Budget­planungen durch eine nachvollziehbare Darlegung der Berechnungs­grundlagen bei wesentlichen Budget­positionen weiter verbessert werden. Weitere Verbesserungen bei der haushaltsrechtlichen Transparenz wären durch eine konsistentere und besser aufeinander abgestimmte Darstellung im Budgetbericht und im Strategiebericht, eine vollständige und periodengerecht abgegrenzte Budgetierung des Ergebnis­haushalts (z. B. Steuerstundungen oder Vorauszahlungen an Abwicklungs­einrichtungen) und Gender Statements mit den wesentlichen Maßnahmen zur Gleichstellung und zur Bekämpfung der Gewalt gegenüber Frauen erreichbar.

BD - Budgetanalyse 2022 / PDF, 2803 KB