EGMR: Parlamentarische Immunität und Verschwiegenheitspflicht

Dem Beschwerdeführer wurde von einem Gericht eine einstweilige Verfügung gegen die Zeitung The Telegraph gewährt, um zu verhindern, dass er als Gegenstand von Vorwürfen der sexuellen Belästigung und des Mobbings identifiziert würde. Ungeachtet dieser Gerichtsentscheidung wurden die Vorwürfe von einem Mitglied des House of Lords unter Berufung auf die parlamentarische Immunität im Zuge einer parlamentarischen Debatte im englischen Oberhaus geäußert und auf diese Weise veröffentlicht.

Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) entschied, dass es den Mitgliedstaaten und insbesondere den nationalen Parlamenten überlassen ist, über die Erforderlichkeit von Kontrollmechanismen zu entscheiden, die verhindern, dass Parlamentarier:innen im Zuge einer parlamentarischen Rede unter eine einstweilige Verfügung fallende Informationen preisgeben.

Der Beschwerdeführer, ein Unternehmer, hatte mit Angestellten zweier seiner Unternehmen Vergleiche abgeschlossen, die eine Verschwiegenheitsklausel beinhalteten; zuvor hatten die Angestellten dem Beschwerdeführer sexuelle Belästigung sowie Mobbing vorgeworfen. Über diesen Vorgang wollte die Zeitung The Telegraph berichten, was der Beschwerdeführer mit einer einstweiligen Verfügung zu verhindern suchte, die schließlich der Court of Appeal auch entsprechend erließ. In der Folge berichtete The Telegraph nur unter Einhaltung der Vorgaben der Gerichtsentscheidung über den Vorfall.

Am folgenden Tag benannte ein Abgeordneter des House of Lords im Zuge einer Parlamentsdebatte und unter Berufung auf seine parlamentarische Immunität den Beschwerdeführer als einen mächtigen Geschäftsmann, der Verschwiegenheitsklauseln und erhebliche Geldzahlungen einsetze, um die Wahrheit über schwerwiegende und wiederholte sexuelle Belästigung, rassistische Diskriminierung und Mobbing zu verbergen. Diese Rede im Parlament wurde medial weit verbreitet.

Der Beschwerdeführer wandte sich hierauf an den House of Lords Commissioner for Standards, jenes Organ, das für die Untersuchung von behaupteten Verletzungen der Verhaltensregeln des House of Lords zuständig ist. Die Beschwerde wurde abgewiesen: Zum einen lägen Fragen der parlamentarischen Immunität außerhalb des Zuständigkeitsbereichs des Commissioner; zum anderen sei es im vorliegenden Fall zwar zu prüfen, im Ergebnis aber unproblematisch, dass der in Rede stehende Abgeordnete einen Beratervertrag mit der The Telegraph vertretenden Anwaltskanzlei nicht deklariert habe; er habe nämlich plausibel dargelegt, dass er keine Kenntnis von der Gerichtsentscheidung über die einstweilige Verfügung gehabt hätte.

Hierauf erhob der Beschwerdeführer eine Beschwerde an den EGMR, in der er die Verletzung seiner Rechte auf ein faires Verfahren (Art. 6 EMRK), auf Achtung seines Privat- und Familienlebens (Art. 8 EMRK) und auf eine wirksame Beschwerde (Art. 13 EMRK) geltend machte.

Der EGMR erachtete die Beschwerde für teilweise zulässig, jedoch unbegründet:

In seiner Rechtsprechung habe sich der EGMR mit Fällen, in denen Personen durch Handlungen von Parlamentarier:innen geschädigt wurden, die unter den Schutz der parlamentarischen Immunität fielen, vorrangig vor dem Hintergrund von Art. 6 EMRK befasst; beriefen sich die betreffenden Personen zugleich auf Art. 8 EMRK, habe der EGMR dahingehend keine gesonderte Prüfung vorgenommen.

Im vorliegenden Fall wende sich der Beschwerdeführer aber nicht gegen die parlamentarische Immunität als solche; vielmehr bringe er vor, durch das Fehlen rechtlicher ex ante sowie ex post-Kontrollmechanismen hinsichtlich der Befugnis, unter Berufung auf die parlamentarische Immunität Informationen preiszugeben, die einer einstweiligen Verfügung unterliegen, in seinen Rechten verletzt worden zu sein. Der Kern des Vorwurfs des Beschwerdeführers liege sohin darin, dass das Vereinigte Königreich keine Rechtsvorschriften erlassen habe, die sicherstellen, dass einstweilige Verfügungen zum Schutz vertraulicher Informationen auch von Dritten beachtet werden. Nach Auffassung des EGMR falle dieser Vorwurf am ehesten in den Anwendungsbereich von Art. 8 EMRK, weshalb die Beschwerde zunächst unter diesem Gesichtspunkt geprüft werde.

Durch die Offenlegung des Namens des Beschwerdeführers im House auf Lords und der dadurch hergestellten Verbindung zu den erwähnten Anschuldigungen sei in das Recht des Beschwerdeführers auf Privatleben zwar eingegriffen worden; fraglich sei indes, ob es – wie der Beschwerdeführer vorbringe – geboten sei, in den Mitgliedstaaten Kontrollmechanismen einzurichten, um derartige Vorfälle in Zukunft zu verhindern. Zwar könne Art. 8 EMRK Staaten unter Umständen auch zu positivem Handeln verpflichten. Wenn solche Maßnahmen jedoch Auswirkungen auf die Meinungsäußerungsfreiheit gemäß Art. 10 EMRK im Parlament haben könnten, müsse ein fairer Ausgleich zwischen den konkurrierenden Grundrechten gefunden werden.

Der EGMR habe bereits ausdrücklich anerkannt, dass das Parlament ein einzigartiges und wichtiges Forum für politische Debatten sei und das Recht auf freie Meinungsäußerung dort ein erhöhtes Schutzniveau genieße. Es müssten schon sehr gewichtige Gründe vorgebracht werden, um einen Eingriff in das Recht auf Meinungsäußerungsfreiheit zu rechtfertigen, das in einem Parlament ausgeübt werde. Die parlamentarische Immunität verfolge legitime Ziele und ihre rechtliche Ausgestaltung sei Teil das Parlamentsrechts, in dem die Mitgliedsstaaten einen weiten Beurteilungsspielraum genössen. Parlamente seien daher innerhalb der verfassungsrechtlichen Grenzen befugt, ihre eigenen Angelegenheiten selbst zu regeln. Die Autonomie des Parlaments erstrecke sich auch auf die Befugnis, Regeln durchzusetzen, die den ordnungsgemäßen Ablauf der parlamentarischen Arbeit gewährleisten sollen. Folglich seien Parlamente besser geeignet als internationale Richter zu prüfen, ob das Verhalten eines Abgeordneten, das den ordnungsgemäßen Ablauf der parlamentarischen Aussprachen stört und dem grundlegenden Interesse an der Gewährleistung des wirksamen Funktionierens des Parlaments in einer Demokratie schaden kann, eingeschränkt werden müsse (Verweise insbesondere auf EGMR 17.5.2016, 42461/13 und 44357/13, Karácsony ua. gg. Ungarn [GK]).

Dem House of Lords komme sohin ein weiter Spielraum dahingehend zu, wie es seine eigenen Angelegenheiten regeln und ob es ex ante oder ex post Kontrollmechanismen implementieren wolle, um zu verhindern, dass seine Mitglieder Informationen veröffentlichen, die einer gerichtlich angeordneten Geheimhaltungspflicht unterliegen. Ein solcher Kontrollmechanismus bestehe im Vereinigten Königreich bereits in Form der sub iudice-Regel: Demnach dürfe im Parlament grundsätzlich nicht auf anhängige Gerichtsverfahren Bezug genommen werden und müssten Mitglieder des House of Lords, wenn sie dennoch auf eine sub iudice-Angelegenheit Bezug nehmen wollen, den Sprecher des House of Lords mindestens 24 Stunden vorher darüber informieren. Folglich sei im Parlamentsrecht des Vereinigten Königreichs ein gewisser Grad an ex ante Kontrolle vorgesehen. Auch ex post-Kontrolle sehe das Parlamentsrecht vor: So habe der Commissioner for Standards im vorliegenden Verfahren den Umstand geprüft, dass das in Rede stehende Mitglied des House of Lords einen Beratervertrag mit der Anwaltskanzlei, die die Zeitung The Telegraph vertrat, nicht offengelegt habe.

Dem EGMR sei kein Mitgliedsstaat bekannt, der solidere ex ante oder ex post‑Kontrollmechanismen implementiert hätte, als das Vereinigte Königreich. Aus einer kürzlich vom EGMR durchgeführten Umfrage gehe vielmehr hervor, dass die parlamentarische Immunität in den meisten Mitgliedsstaaten absoluten Schutz für jegliche Aussagen von Abgeordneten gewährleiste, die sie in Ausübung ihrer Pflichten tätigten. Die einzigen Verhaltensweisen von Abgeordneten, die der EGMR als nicht mit der Ausübung ihrer parlamentarischen Funktion verbunden angesehen habe, seien entweder erfolgt, bevor die betreffende Person in das Parlament gewählt worden sei oder sie hätten außerhalb des Parlaments stattgefunden und seien eher mit einem persönlichen Streit verbunden gewesen. Eine Schlussfolgerung des EGMR, wonach eine Rede eines Abgeordneten im Parlament nicht in den Bereich seiner parlamentarischen Tätigkeit falle, wäre beispiellos und würde der Anwendung der parlamentarischen Immunität in den meisten Mitgliedsstaaten zuwiderlaufen.

Zudem würde die Feststellung einer Verletzung des Art. 8 EMRK im vorliegenden Fall die genannten ex ante und ex post-Kontrollen der Aufsicht des EGMR unterwerfen, wodurch diesem, also einem Gericht, die indirekte Kontrolle über Aussagen, die im Parlament gemacht wurden, übertragen würde.

Zwar seien die Äußerungen des Mitglieds des House of Lords in vielerlei Hinsicht problematisch, weil sie nicht nur die Privatsphäre des Beschwerdeführers verletzt hätten, sondern auch mit Auswirkungen auf die Rechtsstaatlichkeit und die Gewaltenteilung im Vereinigten Königreich einhergingen. Dennoch habe das Vereinigte Königreich mit seiner Ausgestaltung der parlamentarischen Immunität seinen Beurteilungsspielraum nicht überschritten und es bestünden keine hinreichenden Gründe für den EGMR, dem Mitgliedsstaat weitere ex ante und ex post-Kontrollen der Meinungsäußerungsfreiheit im Parlament abzuverlangen. Art. 8 EMRK sei daher nicht verletzt worden.

Das Vorbringen des Beschwerdeführers zur angeblichen Verletzung von Art. 6 EMRK beziehe sich im Wesentlichen ebenfalls auf die Reichweite der parlamentarischen Immunität im Vereinigten Königreich. Tatsächlich ersuche der Beschwerdeführer den EGMR darum, die nationalen Behörden zu verpflichten, einen Rechtsbehelf für den Fall vorzusehen, dass ein bzw. eine Parlamentarier:in Informationen weitergibt, die Gegenstand einer einstweiligen Verfügung sind. Einen solchen Rechtsbehelf scheine es jedoch nur in sehr wenigen (wenn überhaupt einem einzigen) der einundvierzig Mitgliedstaaten zu geben und wäre es mit dem weiten Beurteilungsspielraum, der den Mitgliedstaaten bei der Regelung der parlamentarischen Immunität eingeräumt werde, unvereinbar, wenn der EGMR einen solchen Rechtsbehelf vorschreiben würde.

Schließlich gewährleiste Art. 13 EMRK kein Rechtsmittel, das es ermögliche, die Rechtsvorschriften eines Vertragsstaates vor einer nationalen Behörde mit der Begründung anzufechten, dass sie gegen die EMRK verstoßen.

Vgl. zu diesem Verfahren die Pressemitteilung und den Volltext der Entscheidung (jeweils in englischer und französischer Sprache).