EGMR: Plakate in der Parlamentssitzung und Meinungsäußerungsfreiheit

Die Beschwerdeführer:innen sind Abgeordnete zum ungarischen Parlament. Sie gehören einer Oppositionsfraktion an. Während der Rede einer anderen Abgeordneten ihrer Fraktion zu einer Interpellation der Regierung zu den landschaftlichen Auswirkungen der Stadtentwicklungspläne für Budapest hielten sie von ihren Abgeordnetenplätzen aus Plakate in die Höhe, auf denen Fotografien der Landschaft vor und nach den von ihnen behaupteten umweltschädlichen Auswirkungen der Stadtentwicklungspläne zu sehen waren. Das Zeigen der Plakate war ihnen im Vorhinein vom Sprecher des Parlaments nicht gestattet worden. Für die Zuwiderhandlung gegen dieses Verbot sanktionierte der Vorsitzende der Sitzung die Beschwerdeführer:innen mit einer Reduzierung ihres Abgeordnetengehalts um jeweils etwa 320 Euro. Die Beschwerdeführer:innen sahen sowohl im Verbot als auch in der nachträglichen Sanktion eine Verletzung ihres Rechts auf Meinungsäußerungsfreiheit gemäß Art. 10 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK).

Der EGMR hielt zunächst fest, sowohl das Verbot als auch die verhängte Sanktion stellten ohne Zweifel Eingriffe in die Meinungsäußerungsfreiheit der Abgeordneten dar; fraglich sei nur, ob diese Eingriffe gerechtfertigt seien, ob sie also auf einer gesetzlichen Grundlage und in Verfolgung eines legitimen Ziels erfolgt und in einer demokratischen Gesellschaft notwendig gewesen seien.

Da die Eingriffe in das Grundrecht auf der Grundlage der Geschäftsordnung des Parlaments erfolgt seien, liege eine hinreichend zugängliche Rechtsgrundlage für den Eingriff vor, die die Abgeordneten die Konsequenzen ihres Verhaltens auch hinreichend vorhersehen habe lassen. Die gesetzliche Grundlage des Eingriffs genüge damit den Anforderungen der EMRK. 

Der Eingriff habe auch ein legitimes Ziel verfolgt: Das Verbot der Plakate sowie die Sanktion für deren Verwendung im Sitzungssaal während der Debatte hätten dazu gedient, eine Störung der Arbeit des Parlaments zu verhindern und den ungehinderten Ablauf der Parlamentsdebatte zu gewährleisten, sodass damit das legitime Ziel der Aufrechterhaltung der Ordnung verfolgt worden sei. 

Unter Verweis auf die Leitentscheidung des EGMR im Fall Karácsony u.a. gg. Ungarn (EGMR (GK) 17.5.2016, 42461/13, 44357/13, Karácsony u.a. gg. Ungarn) beurteilte der EGMR die Notwendigkeit des Eingriffes in einer demokratischen Gesellschaft, also dessen Verhältnismäßigkeit, sodann wie folgt: 

Zunächst sei aus einer prozessualen Perspektive entscheidend, ob das Verfahren des Verbots bzw. der Sanktion mit hinreichenden Verfahrensgarantien ausgestattet gewesen sei: Die Erlaubnis zur Verwendung der Plakate sei nach einem entsprechenden Antrag der Beschwerdeführer:innen zunächst – wie es die Geschäftsordnung des Parlaments vorsehe – von einem innerparlamentarischen Gremium bestehend aus Abgeordneten aller Fraktionen, debattiert worden; da dieses aber zu keiner Entscheidung gelangt sei, habe der Sprecher des Parlaments die Entscheidung zum Verbot letztlich allein getroffen. Dieser sei sowohl durch die Verfassung als auch durch die Geschäftsordnung des Parlaments damit beauftragt, die Ordnung im Parlament aufrechtzuerhalten. Während der Vorwurf der Beschwerdeführer:innen zutreffe, dass die Begründung in der Entscheidung des Parlamentssprechers kurz gewesen sei, sei dem entgegenzuhalten, dass auch der Antrag auf Erteilung der Erlaubnis zur Verwendung der Plakate nicht ausführlich begründet gewesen sei. Zudem sei relevant, dass das Verbot nicht aufgrund des Inhalts der Äußerung auf den Plakaten erfolgt sei, sondern allein mit der Art der Äußerung begründet worden sei; diesbezüglich sei die Kontrolldichte des EGMR nach dessen ständiger Rechtsprechung reduziert. Aus diesem Grund und unter Berücksichtigung des Prinzips der Parlamentsautonomie sowie des weiten Beurteilungsspielraumes der Mitgliedstaaten im Bereich des Parlamentsrechts, stelle das Verfahren, in dem die Plakate verboten worden seien, keine Verletzung von Art. 10 EMRK dar.

Hinsichtlich des Verfahrens zur Verhängung der disziplinarischen Sanktion für die Verwendung der Plakate trotz ausgesprochenen Verbots hielt der EGMR fest, aus seiner Rechtsprechung ergebe sich, dass in Verfahren zur Verhängung von Sanktionen im parlamentarischen Kontext jedenfalls die Möglichkeit gegeben sein müsse, dass die betroffenen Abgeordneten in einem parlamentarischen Verfahren angehört werden, bevor die Sanktion verhängt wird. Zudem müsse jede Entscheidung, mit der eine Sanktion verhängt wird, begründet sein, sodass die betroffenen Abgeordneten die Sanktion nachvollziehen und die Öffentlichkeit die Entscheidung einer Kontrolle unterziehen könnte. 

Im vorliegenden Fall hätten die betroffenen Abgeordneten die Möglichkeit gehabt, die Verhängung der Sanktion innerhalb des Parlaments durch den Immunitätsausschuss überprüfen zu lassen. Sie hätten diese auch in Anspruch genommen und im Zuge dessen – zumindest teilweise – auch ihr Recht in Anspruch genommen, vor dem Immunitätsausschuss angehört zu werden. Der Immunitätsausschuss habe für alle betroffenen Abgeordneten eine begründete Entscheidung getroffen. Dieser innerparlamentarische Rechtsschutz genüge den Anforderungen des Art. 10 EMRK. 

Das Argument der Beschwerdeführer:innen, eine solche Rechtsschutzmöglichkeit sei praktisch nicht effektiv, weil die Entscheidung des parlamentarischen Gremiums nach dem Mehrheitsprinzip getroffen und auf diese Weise die Abgeordneten der Regierungsfraktionen einem Rechtsbehelf von Oppositionsabgeordneten stets den Erfolg versagen würden, sei zwar zu sehen; im vorliegenden Fall gebe es aber keine Hinweise darauf, dass Abgeordnete der Oppositionsfraktionen schlechter behandelt würden oder Sanktionen mit dem Ziel der Unterdrückung der Opposition verhängt würden. 

Vor dem Hintergrund all dessen und unter Berücksichtigung des Prinzips der Parlamentsautonomie sowie des Spielraums des Parlaments zur Regelung interner Angelegenheiten einschließlich solcher betreffend die Kompetenzen spezialisierter innerparlamentarischer Gremien und von Sprecher:innen, kam der EGMR zu dem Schluss, die verfahrensmäßigen Garantien, die den Beschwerdeführer:innen zur Verfügung gestanden hätten, seien ausreichend gewesen. 

Neben den verfahrensmäßigen Garantien sei als zweiter Aspekt relevant, ob und inwieweit der Eingriff in die Meinungsäußerungsfreiheit im Lichte jener Gründe, die für das Verbot und die Sanktion bestanden hätten, in einer demokratischen Gesellschaft notwendig gewesen sei:

Hierzu sei – so der EGMR – zunächst zu betonen, dass die Freiheit der parlamentarischen Debatte von grundlegender Bedeutung in einer demokratischen Gesellschaft sei. Dennoch sei sie nicht absolut gewährleistet. Die Ausübung der Meinungsäußerungsfreiheit im Parlament sei mit Pflichten und Verantwortung im Sinne des Art. 10 Abs. 2 1. Halbsatz EMRK verbunden, um die Funktionsfähigkeit des Parlaments zu gewährleisten. Parlamente seien danach ermächtigt, die Meinungsäußerungsfreiheit im Parlament mit dem Ziel zu beschränken, den geordneten Ablauf des parlamentarischen Verfahrens zu sichern. Hinsichtlich der Zulässigkeit solcher Beschränkungen parlamentarischer Reden sei es wichtig, zwischen Beschränkungen des Inhalts einerseits und Einschränkungen betreffend Zeit, Ort sowie Art und Weise andererseits zu differenzieren. Der EGMR gehe davon aus, dass die Mitgliedstaaten bzw. zuvörderst die Parlamente selbst grundsätzlich unabhängig über Zeit, Ort sowie Art und Weise parlamentarischer Reden entscheiden sollten; korrespondierend dazu sei die Kontrolldichte des EGMR diesbezüglich herabgesetzt. In Bezug auf Regulierungen des Inhalts parlamentarischer Reden sei die Kontrolldichte des EGMR hingegen hoch, der Spielraum der Mitgliedstaaten entsprechend gering; Beschränkungen des Inhalts parlamentarischer Rede könnten also nur in sehr engen Grenzen erfolgen. 

Im vorliegenden Fall komme hinzu, dass es sich bei der konkret betroffenen Parlamentsdebatte um eine solche zu einer Interpellation der Regierung gehandelt habe; ein solches Interpellationsrecht stelle ein wichtiges Minderheitsrecht dar, das einen besonderen Schutz in der parlamentarischen Aktivität einer Demokratie erfordere. Allerdings habe das Verbot bzw. die Sanktion hier nicht die Rede zur Interpellation selbst betroffen; diese sei von einer anderen Abgeordneten der Oppositionsfraktion ungehindert gehalten worden. Die Beschränkung habe nur die zusätzlich dazu verwendeten Plakate anderer Abgeordneter betroffen. 

Die Regelung der Geschäftsordnung des Parlaments, auf deren Grundlage das Verbot ausgesprochen worden war, habe die Nutzung von Plakaten nur ausnahmsweise und nur zur Unterstützung einer konkreten parlamentarischen Rede durch die:den Redner:in in einer Debatte selbst vorgesehen. Diese Regelung sei nicht willkürlich oder offensichtlich unbegründet und es sei auch nicht anzunehmen, dass ihr Ziel ein anderes sei, als die Funktionsfähigkeit des Parlaments sicherzustellen. 

Die Plakate der Beschwerdeführer:innen seien vorliegend zwar nicht provokativ oder beleidigend gewesen und die Bilder, die auf ihnen abgebildet waren, hätten auch den Inhalt der Rednerin in der Debatte unterstützen können; der Parlamentssprecher habe vorliegend – im Lichte der genannten Umstände des Falles und insbesondere des Prinzips der Parlamentsautonomie – den ihm gegebenen Spielraum dennoch nicht überschritten. 

Die Beschwerdeführer:innen hätten zusätzlich vorgebracht, sie hätten die Plakate nutzen wollen, um mediale Aufmerksamkeit für ihr Anliegen zu erlangen; in Ungarn sei ihr Zugang zu medialer Berichterstattung ansonsten begrenzt. In diesem Zusammenhang wies der Gerichtshof darauf hin, dass Pluralismus und Unabhängigkeit der Medien unerlässlich für das Funktionieren der Demokratie seien. Im vorliegenden Fall hätten die Beschwerdeführer:innen aber nicht hinreichend aufgezeigt, dass eine interessierte Öffentlichkeit nur durch die Verwendung der Plakate hätte informiert werden können. Die Erregung medialer Aufmerksamkeit in einer parlamentarischen Debatte könne zudem in Konkurrenz zur Gewährleistung eines ordnungsgemäßen Ablaufs der parlamentarischen Debatte stehen; letzterer sei aber für die Autorität und Effektivität des Parlaments und damit schließlich der parlamentarischen Demokratie von so hoher Bedeutung, dass er höher zu gewichten sei. Die Debattenrednerin der Opposition sei frei gewesen, ihre parlamentarische Rede zu halten; es gebe keine Hinweise darauf, dass die Beschränkung der Verwendung von Postern zu einer ungleichen oder unfairen Behandlung der Oppositionsabgeordneten geführt habe. 

Hinsichtlich der Schwere der Strafe gab der EGMR weiters zu bedenken, dass die Beschwerdeführer:innen das Argument der Regierung, eine Warnung inmitten der Plenardebatte zur Herabnahme der Poster (anstelle einer nachträglichen Sanktion) hätte zu einer Unterbrechung der Interpellationsrede geführt und sei daher unter den konkreten Umständen nicht geeignet gewesen, nicht substantiell bestritten. Zudem hätten die Beschwerdeführer:innen gewusst, dass ihnen die Verwendung der Poster im Vorhinein untersagt worden war; dies erschwere ihre Pflichtverletzung. Diese habe eine Sanktion mit dem Ziel, einen angemessenen Standard der politischen Debatte im Parlament sowie Konsistenz im Umgang mit disziplinarischen Maßnahmen zu sichern, gerechtfertigt. Die Beschwerdeführer:innen hätten auch nicht gezeigt, dass ihre Sanktionen schwerer gewesen wären als solche, die Abgeordnete der Regierungsfraktionen für vergleichbare Pflichtverletzungen erhalten hatten. Die Strafe sei aus diesen Gründen nicht zu schwer gewesen. 

Im Ergebnis liege somit keine Verletzung des Grundrechts auf Meinungsäußerungsfreiheit gemäß Art. 10 EMRK der betroffenen Abgeordneten vor. 

Auch eine Verletzung von Art. 13 EMRK in Verbindung mit Art. 10 EMRK sah der EGMR aus den oben genannten Gründen zur verfahrensmäßigen Sicherung des Grundrechtseingriffs in die Meinungsäußerungsfreiheit nicht. 

Vgl. zu diesem Verfahren die Pressemitteilung und den Volltext der Entscheidung (jeweils in englischer Sprache).

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