EuGH: Parteimitgliedschaft von Unionsbürger:innen im Wohnsitzstaat

Der Gerichtshof der Europäischen Union (EuGH) sprach in einem Vertragsverletzungsverfahren gegen die Tschechische Republik und Polen aus, dass es gegen das Unionsrecht verstößt, wenn Unionsbürger:innen, die ihren Wohnsitz in einem Mitgliedstaat haben, dessen Staatsbürgerschaft sie nicht besitzen, die Möglichkeit verwehrt wird, in diesem Wohnsitzstaat Mitglied einer politischen Partei oder Bewegung zu werden.

Ein derartiger Ausschluss von der Möglichkeit einer Parteimitgliedschaft führe dazu, dass Unionsbürger:innen in ihrem Wohnsitzstaat nicht über den gleichen Zugang zu Mitteln für die wirksame Ausübung ihres passiven Wahlrechts bei Kommunalwahlen und bei Wahlen zum Europäischen Parlament (EP) verfügten wie Staatsbürger:innen dieses Mitgliedstaates. Dies stelle eine gemäß Art. 22 AEUV verbotene Ungleichbehandlung aus Gründen der Staatsangehörigkeit dar.

Die Europäische Kommission hatte die Tschechische Republik und Polen bereits im Rahmen des EU-Pilot-Systems im Jahr 2010 darauf hingewiesen, dass die Rechtsvorschriften der beiden Mitgliedstaaten, die das Recht, Mitglied einer politischen Partei zu werden, den jeweils eigenen Staatsbürger:innen vorbehalten, ihrer Ansicht nach nicht mit dem Unionsrecht vereinbar seien. Die beiden Mitgliedstaaten bestritten eine Verletzung des Unionsrechts und weigerten sich, die Bestimmungen zu ändern. Die Europäische Kommission brachte daraufhin die gegenständlichen Vertragsverletzungsklagen gegen die beiden Mitgliedstaaten ein; sie machte geltend, dass Art. 22 AEUV Unionsbürger:innen in ihrem Wohnsitzstaat das aktive und passive Wahlrecht bei Kommunalwahlen sowie bei Wahlen zum EP unter denselben Bedingungen garantiere wie den Staatsbürger:innen dieses Mitgliedstaates. Die betreffenden nationalen Rechtsvorschriften, die Unionsbürger:innen von der Parteimitgliedschaft ausschließen, führten nach Ansicht der Europäischen Kommission dazu, dass Unionsbürger:innen bei der Ausübung ihres passiven Wahlrechts bei diesen Wahlen gegenüber den Staatsbürger:innen der beiden Mitgliedstaaten benachteiligt seien. Insbesondere würde den Unionsbürger:innen durch diese Bestimmungen nicht der gleiche Zugang zu Mitteln für die Ausübung dieser Wahlrechte gewährt wie den eigenen Staatsangehörigen. Dies stelle eine Verletzung von Art. 22 AEUV dar.

Die Tschechische Republik und Polen traten dem Vertragsverletzungsverfahren des anderen Mitgliedstaates jeweils als Streithelfer:in bei. Beide bestritten einen Verstoß und brachten vor, dass die Regelung nationaler Maßnahmen im Zusammenhang mit Wahlen weitestgehend den Mitgliedstaaten obliege. Die Einschränkung des Parteimitgliedschaftsrechts auf eigene Staatsbürger:innen sei zum Schutz der nationalen Identität erforderlich. Den Unionsbürger:innen stünden zudem auch ohne Parteimitgliedschaft vielfältige Möglichkeiten einer Kandidatur offen, einschließlich der Kandidatur auf der Liste einer politischen Partei, da die Aufnahme in eine solche Liste nicht von der Parteizugehörigkeit abhänge. Die Tschechische Republik bestritt darüber hinaus die Klagezulässigkeit: Art. 22 AEUV sehe nur ein Diskriminierungsverbot in Bezug auf das Wahlrecht bei Kommunal- und EP-Wahlen vor; die Mitgliedschaft in einer politischen Partei betreffe aber auch die Voraussetzungen für die Ausübung des Wahlrechts auf nationaler Ebene und sei von Art. 22 AEUV nicht mitumfasst. Die Klage sei daher zurückzuweisen.

Der EuGH erklärte die Klagen für zulässig. Zwar nehme Art. 22 AEUV nicht ausdrücklich Bezug auf die Mitgliedschaft in einer politischen Partei, nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs seien bei der Auslegung einer unionsrechtlichen Bestimmung jedoch nicht nur deren Wortlaut und die mit ihr verfolgten Ziele zu berücksichtigen, sondern auch ihr Kontext. Aus Art. 22 AEUV ergebe sich ein besonderes Diskriminierungsverbot aus Gründen der Staatsangehörigkeit für die Ausübung des aktiven und passiven Wahlrechts bei Kommunalwahlen und Wahlen zum EP. Dieses Verbot erstrecke sich auch auf jede nationale Maßnahme, die die wirksame Ausübung dieser Rechte möglicherweise beeinträchtige. Es handle sich hierbei um einen spezifischen Ausdruck des allgemeinen Gleichheitssatzes, der neben dem Grundsatz der repräsentativen Demokratie (Art. 10 AEUV) einen tragenden Grundsatz des Unionsrechts darstelle. Zwar falle die Festlegung der Bedingungen über die Mitgliedschaft in einer politischen Partei auf nationaler Ebene in die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten, diese hätten hierbei jedoch ihre unionsrechtlichen Verpflichtungen einzuhalten und insbesondere auch die Achtung der genannten Grundsätze in ihrem Hoheitsgebiet zu gewährleisten.

Die Unionsbürgerschaft verleihe Unionsbürger:innen neben dem grundlegenden Aufenthalts- und Freizügigkeitsrecht (Art. 20-21 AEUV) auch das aktive und passive Wahlrecht bei Kommunal- und EP-Wahlen (Art. 22 AEUV). Das Ziel von Art. 22 AEUV bestehe darin, es Unionsbürger:innen durch das Wahlrecht auf europäischer und lokaler Ebene zu ermöglichen, am demokratischen Wahlprozess in ihrem Wohnsitzstaat unter den gleichen Bedingungen wie dessen Staatsbürger:innen teilzunehmen. Dies solle die Integration der Unionsbürger:innen in ihrem Wohnsitzstaat fördern und die Repräsentativität der Unionsbürger:innen als Folge ihrer Integration in die dortige Gesellschaft gewährleisten. Daneben garantiere auch Art. 10 AEUV allen Unionsbürger:innen das Recht, unmittelbar im EP vertreten zu sein und am demokratischen Leben teilzunehmen und sei auch das in Art. 12 GRC verankerte Grundrecht auf Versammlungs- und Vereinigungsfreiheit zu beachten. Dieses Grundrecht bilde einen der Grundpfeiler einer demokratischen und pluralistischen Gesellschaft, indem es den Bürger:innen erlaube, in Bereichen von gemeinsamem Interesse kollektiv tätig zu werden und damit einen wichtigen Beitrag zum ordnungsgemäßen Funktionieren des öffentlichen Lebens zu leisten. Den politischen Parteien komme in diesem Zusammenhang eine vorrangige Rolle zu, da sie die wesentliche Form der Teilnahme am politischen Leben und das am häufigsten genutzte Mittel für die Teilnahme an Wahlen als Kandidat:innen darstellten. Eine Parteimitgliedschaft biete zudem zahlreiche Vorteile hinsichtlich des Zugangs zu personellen und finanziellen Ressourcen und den Medien und trage folglich erheblich zur wirksamen Ausübung der durch Art. 10 und 22 AEUV und Art. 12 GRC verliehenen Rechte bei.

Art. 22 AEUV, der im Sinne der Art. 10 AEUV und Art. 12 GRC auszulegen sei, stelle eine allgemeine Verpflichtung zur Gleichbehandlung auf. Die Mitgliedstaaten seien daher verpflichtet, alle nationalen Maßnahmen abzuschaffen, die geeignet sind, die Gleichstellung der Unionsbürger:innen mit den Staatsbürger:innen der Mitgliedstaaten bei der effektiven Ausübung ihres Wahlrechts bei den Kommunal- und EP-Wahlen zu beeinträchtigen. Gleichbehandlung impliziere insbesondere, dass die Unionsbürger:innen den gleichen Zugang zu allen Mitteln haben, die nach der nationalen Rechtsordnung den Staatsangehörigen für die Ausübung dieser Wahlrechte zur Verfügung gestellt werden. 

Nach den betreffenden nationalen Bestimmungen sei den Unionsbürger:innen zwar eine Kandidatur bei Kommunal- und EP-Wahlen tatsächlich auch ohne Parteimitgliedschaft möglich; der Ausschluss von der Möglichkeit einer Parteimitgliedschaft habe jedoch eine Einschränkung der effektiven Mitwirkungsmöglichkeiten der Unionsbürger:innen bei dieser Kandidatur sowie eine Benachteiligung im Hinblick auf den Zugang zu Mitteln für die Ausübung ihres passiven Wahlrechts zur Folge. Während Staatsbürger:innen die Wahl hätten, als unabhängige Kandidat:innen oder als Mitglied einer Partei zu kandidieren, könnten Unionsbürger:innen nur als unabhängige Kandidat:innen antreten. Eine Aufnahme in eine Parteiliste sei den unabhängigen Kandidat:innen zwar möglich, die Entscheidung über die Aufnahme obliege jedoch alleine den Parteien. Durch den Ausschluss von der Parteimitgliedschaft würden den Unionsbürger:innen in der Folge auch Vorteile einer solchen Mitgliedschaft insbesondere in Hinblick auf den Zugang zu den nach der nationalen Rechtsordnung zur Verfügung stehenden Mitteln für die Ausübung des Wahlrechts verwehrt. Die betreffenden nationalen Regelungen der beklagten Mitgliedstaaten führten nach Ansicht des EuGH sohin zu einer Benachteiligung von Unionsbürger:innen bei der Ausübung ihres passiven Wahlrechts bei Kommunal- und EP-Wahlen gegenüber den Staatsbürger:innen der beklagten Mitgliedstaaten. Dies stelle eine verbotene Ungleichbehandlung aus Gründen der Staatsangehörigkeit und einen Verstoß gegen Art. 22 AEUV dar.

Diese Ungleichbehandlung könne nicht mit dem Schutz der nationalen Identität gemäß Art. 4 Abs. 2 AEUV gerechtfertigt werden. Einerseits sei diese Bestimmung stets unter Berücksichtigung der ihr gleichrangigen Bestimmungen und der unionsrechtlichen Grundsätze sowie der Grundrechte auszulegen, andererseits könne diese die Mitgliedstaaten nicht von der Einhaltung der sie treffenden unionsrechtlichen Verpflichtungen befreien. Der Umstand, dass Unionsbürger:innen in ihrem Wohnsitzstaat gestattet wird, Mitglied einer politischen Partei zu werden, damit die Grundsätze der Demokratie und der Gleichbehandlung in Bezug auf die Kommunalwahlen und die Wahlen zum EP vollständig umgesetzt werden, könne nicht als Beeinträchtigung der nationalen Identität der Mitgliedstaaten angesehen werden. Der EuGH führte dazu weiters aus, dass Art. 22 AEUV die Mitgliedstaaten im Übrigen nicht dazu verpflichte, Unionsbürger:innen mit Wohnsitz in ihrem Hoheitsgebiet das aktive und passive Wahlrecht bei Wahlen auf nationaler Ebene einzuräumen. Auch leite sich hieraus kein Verbot ab, besondere Regelungen für die politische Entscheidungsfindung und insbesondere für die Aufstellung von Kandidat:innen bei nationalen Wahlen zu erlassen und Unionsbürger:innen allenfalls hiervon auszuschließen.

Vgl. zu diesen Verfahren den Volltext der Entscheidung C-808/21 (Tschechische Republik) sowie den Volltext der Entscheidung C-814/21 (Polen).