Klagen Ungarns und Polens gegen den Konditionalitätsmechanismus abgewiesen; Frage der Verwendung vertraulicher Dokumente des juristischen Dienstes (11. August 2022)
Die Regierungen Ungarns und Polens versuchten, eine Verordnung der EU zu bekämpfen, nach der bei Verstößen gegen den Grundsatz der Rechtsstaatlichkeit eine Kürzung der EU-Mittel für einen Mitgliedstaat erfolgt. Der Gerichtshof der Europäischen Union (EuGH) hat festgestellt, dass dieser Mechanismus im Einklang mit den Zuständigkeiten der EU steht.
Seit 2013 ist die EU mit Verstößen gegen den Grundsatz der Rechtsstaatlichkeit in mehreren Mitgliedstaaten befasst. Um darauf in angemessener Weise reagieren zu können, haben Parlament und Rat am 16.12.2020 die Verordnung 2020/2092 über eine allgemeine Konditionalitätsregelung zum Schutz des Haushalts der Union (ABl. 2020, L 433I, S. 1) erlassen. Nunmehr kann der Rat bei Verstößen gegen den Grundsatz der Rechtsstaatlichkeit auf Vorschlag der Kommission bestimmte Maßnahmen setzen. Das sind etwa die Aussetzung von Zahlungen der EU an den betroffenen Mitgliedstaat oder die Aussetzung der Genehmigung von Programmen, die aus Haushaltsmitteln der EU finanziert werden.
Ungarn und Polen haben vor dem EuGH jeweils Klage auf Nichtigerklärung dieser Verordnung erhoben. Ihrer Ansicht nach gebe es für die Verordnung keine geeignete Rechtsgrundlage im EUV und im AEUV. Zudem würde das in Art. 7 EUV vorgesehene Verfahren bei Gefahr einer schwerwiegenden Verletzung bzw. bei einer schwerwiegenden oder anhaltenden Verletzung der Grundwerte der EU umgangen. Weiters führten Ungarn und Polen an, dass die Verordnung die Zuständigkeiten der EU überschreiben würde. Beide Staaten stützten ihre Argumente auf ein vertrauliches Gutachten des Juristischen Dienstes des Rates, das sich auf einen Entwurf für die Verordnung bezogen hatte.
Der EuGH hat die Klagen auf Nichtigerklärung in vollem Umfang abgewiesen.
In seiner Entscheidung hat sich der EuGH zunächst mit der Frage befasst, ob Ungarn im Rahmen der Klagserhebung vertrauliche Dokumente des Juristischen Dienstes des Rates verwenden durften. Dies erfolgte nämlich ohne Zustimmung des Rates. Der EuGH hält fest, dass Ungarn grundsätzlich verpflichtet gewesen ist, die Vertraulichkeit zu wahren. Allerdings sei auch das Prinzip der Offenheit und Transparenz zu beachten, wie es die Art. 1 und 10 Abs. 3 EUV sowie weitere Bestimmungen des AEUV ausgestalten. Diese Prinzipien stellen eine wesentliche Grundlage der EU dar, da sie Legitimität und Vertrauen sichern würden. Das sei von besonderer Bedeutung, wenn es um die Erlassung neuer Rechtsvorschriften gehe. Nur so sei es den EU-Bürger:innen möglich, zu verstehen, welchen Inhalt und welche Auswirkungen die Regelung habe. Daher bestehe ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Veröffentlichung und Nutzung des Gutachtens.
Im Hinblick auf die Rechtsgrundlage der bekämpften Verordnung stellte der EuGH fest, dass das in der Verordnung vorgesehene Verfahren nur unter besonderen Bedingungen eingeleitet werden kann. Es müssten zum einen hinreichende Gründe für die Feststellung vorliegen, dass in einem Mitgliedstaat gegen die Grundsätze der Rechtsstaatlichkeit verstoßen werde. Zum anderen müssten diese Verstöße die wirtschaftliche Führung des Haushalts der Union oder den Schutz ihrer finanziellen Interessen hinreichend unmittelbar beeinträchtigen oder ernsthaft zu beeinträchtigen drohen. Schließlich dürften sich die Maßnahmen, die getroffen werden, ausschließlich auf die Ausführung des Haushaltplans beziehen. Damit ergibt sich für den EuGH, dass das Ziel der Verordnung darin besteht, den Unionshaushalt vor Beeinträchtigungen zu schützen, die sich hinreichend unmittelbar aus Verstößen gegen die Grundsätze der Rechtsstaatlichkeit ergeben. Die Verordnung habe nicht das Ziel, diese Verstöße als solche zu ahnden.
Der EuGH betonte, dass der Haushalt der Union eines der wichtigsten Instrumente sei, mit denen der Grundsatz der Solidarität zwischen den Mitgliedstaaten konkretisiert werden könne. Daher sei er besonders auf das gegenseitige Vertrauen der Mitgliedstaaten in die verantwortungsvolle Verwendung der Haushaltsmittel angewiesen. Verstöße gegen die Grundsätze der Rechtstaatlichkeit könnten die wirtschaftliche Führung des Haushalts und die finanziellen Interessen der EU jedoch schwer beeinträchtigen. Daher könne der „Konditionalitätsmechanismus“ der Verordnung unter die der EU durch die Verträge verliehene Zuständigkeit fallen, „Haushaltsvorschriften“ über die Ausführung des Haushaltsplanes der EU zu erlassen.
Aus diesen Gründen könne die Verordnung auch nicht als Umgehung der sogenannten Artikel-7-Verfahren verstanden werden, da dieses andere Ziele verfolge. Da Kommission und Rat im Sinne der Verordnung nur Umstände oder Verhaltensweisen prüfen können, die den Behörden eines Mitgliedstaats zurechenbar sind und für die wirtschaftliche Führung des Haushalts der Union von Bedeutung erscheinen, werden auch nicht die Grenzen der Zuständigkeiten der Union überschritten.
Vgl. zu diesen Verfahren die Pressemitteilung und die Volltexte der Entscheidungen C-156/21 und C‑157/21 (in englischer Sprache).
