Partizipative Prozesse und die politische Entscheidungsfindung

In jüngster Vergangenheit wurde in unterschiedlichen Politikfeldern immer wieder die Frage nach einer direkte(re)n – also über die Teilnahme an Wahlen hinausgehenden – Einbindung von Bürgerinnen und Bürger in politische Entscheidungsfindungen diskutiert (siehe z. B. das Dialogforum zur Überarbeitung der Österreichischen Sicherheitsstrategie, den Klimarat oder den Vorschlag des Bundeskanzlers, eine Volksbefragung zur Heeresreform durchzuführen). Das Fachdossier beschäftigt sich mit grundlegenden Argumenten dieser Debatte sowie mit den entsprechenden politischen und rechtlichen Rahmenbedingungen in Österreich.

In der wissenschaftlichen Literatur wird die Forderung nach mehr direkter Einbindung in politische Entscheidungsfindungen auf der Grundlage folgender Annahmen erörtert:

• Das Vertrauen in demokratische Institutionen sinkt.
• Bürgerinnen und Bürger haben kein Interesse an politischen Entscheidungsfindungen.
• Institutionen der Gesetzgebung (allen voran das Parlament) spiegeln nicht die tatsächliche Zusammensetzung der Gesellschaft wider.
• Interessenvertretungen und Lobbyisten haben einen zu großen Einfluss auf intransparente Entscheidungsfindungen.
• Gesellschaftliche Probleme und mögliche politische Lösungen sind für Bürger und Bürgerinnen zu komplex, um diese selbstständig zu verstehen.

Eine direktere Einbindung von Bürgerinnen und Bürgern in politische Entscheidungsfindungen, inklusive einer gemeinsamen Diskussion der jeweiligen Problemstellung sowie der Erläuterung von möglichen Lösungen, würde diesen Entwicklungen entgegenwirken.

Bestehenden Möglichkeiten, an politischen Entscheidungsfindungen teilzuhaben, wird oft nicht zugetraut, diese Probleme zu lösen – beispielsweise existiert in Österreich die Möglichkeit, Volksbegehren zu initiieren, bereits seit über 100 Jahren (s. u.). An dieser Stelle werden zunehmend nicht-konventionelle Partizipationsformen ins Spiel gebracht, wie zum Beispiel Bürgerinnen- und Bürgerräte.

Umso wichtiger ist es für Bürgerinnen und Bürger, einen Überblick darüber zu gewinnen, wie man Einfluss auf politische Entscheidungsfindungen nehmen kann.

Die bekannteste Möglichkeit ist die Teilnahme an Wahlen. Neben diesem indirekten Weg der repräsentativen Demokratie stehen Bürgerinnen und Bürgern traditionelle Instrumente der direkten Demokratie zur Verfügung. Von der Rechtswissenschaftlerin Anna Gamper als "Trias der direkten Demokratie" bezeichnet, zählen dazu in Österreich Volksbegehren (seit 1921 im Bundes-Verfassungsgesetz), Volksabstimmungen (seit 1929) und Volksbefragungen (seit 1989). Die nachstehende Tabelle "Österreichische Trias der direkten Demokratie" fasst kurz zusammen, wie diese Instrumente definiert sind und wie sie sich auswirken:

Quellen: Volksbegehren (bmi.gv.at) und Volksabstimmungen (bmi.gv.at) (abgerufen am: 18.03.2026)

Nicht-konventionelle oder alternative Formen der Partizipation sind in Österreich auf bundesstaatlicher Ebene noch nicht etabliert. Vorschläge, wie diese aussehen könnten, kommen vor allem aus dem Politikfeld Nachhaltigkeit, Umwelt und Klimawandel, welches von sehr komplexen Zusammenhängen zwischen der Gesellschaft und ihrer Umwelt geprägt ist. Wie der Umweltwissenschaftler Jens Newig in einem Beitrag zu "Partizipation und neue Formen der Governance" erläutert, sind v. a. flexiblere, anpassungsfähigere und integrativere Formen gesellschaftlicher Entscheidungsfindungen Ziele dieser Überlegungen. Die Bevölkerung soll breiter und effektiver eingebunden werden, wodurch eine Brücke über die Vertrauenskluft geschlagen werden könnte, die sich zwischen Bürgern und Bürgerinnen auf der einen und Politikern und Politikerinnen auf der anderen Seite auftut. Dementsprechend sieht Tamara Ehs (2020) eine stärkere Verankerung derartiger Instrumente als mögliches Bindeglied zwischen repräsentativer und direkter Demokratie.

Ein sehr häufig diskutiertes Format sind die sogenannten Bürgerinnen- und Bürgerräte. Wie der Leitfaden der "Allianz Vielfältige Demokratie" erläutert, handelt es sich dabei um Versammlungen von per Zufallsprinzip ausgewählten Bürgerinnen und Bürgern. Diese Personen sollen die Betroffenen einer Problemstellung repräsentieren sowie innerhalb eines begrenzten Zeitraums mögliche Lösungen diskutieren und entsprechende Empfehlungen abgeben. In wissenschaftlicher Literatur ist diesbezüglich von sogenannten Mini-Öffentlichkeiten die Rede. Bürgerinnen- und Bürgerräte beschäftigen sich oft mit gesellschaftlich besonders kontroversen Themen, wie in Irland mit dem Abtreibungsrecht, Geschlechtergleichstellung, Drogenmissbrauch oder Klimapolitik. In Frankreich wurde in ähnlicher Form ebenfalls über Klimapolitik beraten. In Deutschland begann im Frühjahr 2021 der erste bundesweit berufene Bürgerrat mit seiner Arbeit zu "Deutschlands Rolle in der Welt". In Österreich ist dieses Format bisher mehrheitlich auf lokaler sowie Länderebene im Einsatz (Details siehe unten). Das erste Beispiel auf Bundesebene war der sogenannte "Klimarat".

Diskussionen über eine unmittelbarere Einbindung von Bürgerinnen und Bürgern kehren in Österreich seit den 1960ern regelmäßig wieder und konzentrierten sich lange Zeit auf den Ausbau direktdemokratischer Mittel. Dennoch formulierten erst in den 2010er-Jahren alle im Nationalrat vertretenen Parteien die Forderung nach einem Ausbau direktdemokratischer Instrumente. 2014 bis 2015 befasste sich eine parlamentarische Enquete-Kommission mit dem Thema Stärkung der Demokratie in Österreich. Die daraus folgenden Empfehlungen im Abschlussbericht enthielten eine Stärkung direktdemokratischer Instrumente auf Länder- und Gemeindeebene. Für die Bundesebene wurde eine Aufwertung der parlamentarischen Behandlung von Volksbegehren sowie eine Vereinfachung der Verwaltungsabläufe bei Volksbegehren, Volksbefragungen und Volksabstimmungen vorgeschlagen.

Debatten über alternative Formen der Partizipation sind dahingegen noch relativ jung und fanden bisweilen vor allem auf lokaler und Länderebene statt. Erste Entwicklungen auf Bundesebene blieben zunächst noch der Verwaltung vorbehalten, wie zum Beispiel im Rahmen der Publikation Grünbuch: Partizipation im digitalen Zeitalter des damaligen Bundesministeriums für Kunst, Kultur, öffentlicher Dienst und Sport. 

Auf politischer Ebene wurde erstmals infolge des Klimavolksbegehrens vermehrt über die Einsetzung eines Bürgerinnen- und Bürgerrats diskutiert. Eine Entschließung des Nationalrates vom 26. März 2021 griff die Forderung der "Einrichtung eines Klimarats der Bürgerinnen und Bürger" auf. Diese wurde aufgrund der COVID-19-Pandemie etwas zeitverzögert umgesetzt. Der Klimarat tagte ab Jänner 2022 an sechs Wochenenden und legte im Juli 2022 einen Bericht mit 93 Empfehlungen an die Politik vor.

In Österreich ist das Format der Bürgerinnen- und Bürgerräte auf Länderebene in zwei Fällen bereits etabliert. In Vorarlberg wurden seit 2011 insgesamt 17 (Stand 18.03.2026: einer davon noch laufend; Anm.) landesweite Bürgerinnen- und Bürgerräte abgehalten. Hinzu kommen laut der Website Information des Landes Vorarlberg noch etliche Räte auf kommunaler und regionaler Ebene. Das Bekenntnis zur direkten Demokratie sowie zur Förderung "andere[r] Formen der partizipativen Demokratie" wurde 2013 durch einen Beschluss des Landtages in der Landesverfassung (Art. 1 Abs. 4) verankert.

In Salzburg beschloss der Landtag 2013 die Einsetzung einer Enquete-Kommission zur Vorbereitung neuer Mittel der Teilhabe, Mitbestimmung und direkten Demokratie für Salzburgs Bürgerinnen und Bürger, welche u. a. die Förderung der direkten Demokratie sowie die Entwicklung eines landesweiten Bürgerinnen- und Bürgerrats nach Vorarlberger Vorbild zum Thema hatte. Die Empfehlungen der Enquete-Kommission enthielten u. a. ein Bekenntnis zum Format des "BürgerInnenrats". Dementsprechend tagte im Oktober 2014 der "erste landesweite Salzburger BürgerInnen-Rat". 2016 wurde ein Bekenntnis zu Instrumenten der partizipativen Demokratie in der Landesverfassung (Art. 5 Abs. 5) verankert.

Zur rechtlichen Ausgangssituation auf Bundesebene stellt Anna Gamper (2015) ganz generell fest, dass partizipative Verfahren aufgrund der Verankerung der repräsentativen Demokratie nur im Zusammenspiel mit den Institutionen der repräsentativen Demokratie und damit dem Parlamentarismus eine Wirkung entfalten dürfen. Sie können die repräsentative Demokratie also nicht ersetzen, sondern diese nur unterstützen bzw. an sie anknüpfen.

Argumente, die für den vermehrten Einsatz von partizipativen Prozessen ins Treffen geführt werden, versprechen eine verbesserte Wissensbasis für und eine gesteigerte Legitimation der Entscheidungsfindung. Außerdem werden ein konstruktiver Prozess sowie eine bessere Umsetzung der getroffenen Entscheidungen erwartet. Die folgende Grafik bietet einen Überblick über zentrale Argumente. Diese enthalten auch Charakteristika, welche alternative Formen der Partizipation sich wesentlich von traditionellen Instrumenten der direkten Demokratie unterscheiden, allen voran die Teilnahme von Betroffenen, die nicht wahlberechtigt sind.

Die Argumente für mehr direkte Partizipation im Überblick:

1. WISSENSBASIS:

• Systematische Identifikation von Werten, Interessen und Bedürfnissen der Betroffenen.
• Systematische Identifikation von möglichen Maßnahmen und möglichen Auswirkungen.
• Verwendung von (lokal) spezifischem Wissen und Erfahrungen (in Ergänzung zu Wissen von Expertinnen und Experten sowie Prozesswissen der Entscheidungsträgerinnen und -trägern).
• Zugriff der Teilnehmenden auf Informationen, die sie sonst nicht bekommen.
• Teilnehmende erfahren viel über Werte, Interessen und Bedürfnisse anderer Betroffener.
• (Mögliche) Werte- und Verteilungskonflikte können frühzeitig identifiziert werden.

2. LEGITIMITÄT:

• Betroffene anerkennen den Entscheidungsfindungsprozess als fair und problembezogen, wenn sie daran teilnehmen können.
• Beobachtende betrachten den Entscheidungsfindungsprozess als fair und problembezogen, wenn Betroffene teilnehmen können.
• Partizipative Prozesse ermöglichen die Mitbestimmung von Gruppen, die oft nicht repräsentiert sind. Das erhöht die demokratische Qualität von Entscheidungsfindungen.
• Durch partizipative Prozesse können auch Betroffene in Entscheidungsfindungen eingebunden werden, die nicht wahlberechtigt sind.
• Partizipative Prozesse erhöhen das Vertrauen in Regierungsentscheidungen.

3. PROZESS: 

• Partizipative Prozesse ermöglichen einen gleichberechtigten Austausch von Argumenten und damit ein faires Ausverhandeln von Interessen und Ressourcen.
• Der direkte Austausch zwischen verschiedenen Betroffenen steigert das gegenseitige Verständnis und verbessert die Vertrauensbasis.
• Das gemeinsame Ausverhandeln ermöglicht es den Beteiligten, manipulative Kommunikation und einseitige Framings zu durchschauen. Das reduziert die Polarisierung von Debatten, die Zustimmung zu populistischen Vorschlägen nimmt ab.

4. UMSETZUNG:

• Die frühzeitige Identifikation von möglichen Werte- und Verteilungskonflikten erhöht die Wahrscheinlichkeit einer erfolgreichen Umsetzung.
• Die Integration von (lokal) spezifischem Wissen in der Entwicklung von Maßnahmen erhöht die Machbarkeit und damit die Wahrscheinlichkeit einer erfolgreichen Umsetzung.
• Da sich die Beteiligten stärker mit den Entscheidungen identifizieren, sind sie auch eher willig, diese umzusetzen.
• Beobachtende sind ebenfalls eher gewillt, die Entscheidungen umzusetzen, weil sie den Entscheidungsfindungsprozess als legitim(er) erachten.

Abseits dieser direkten Auswirkungen auf Prozesse der Entscheidungsfindung und die folgende Umsetzung wird partizipativen Prozessen attestiert, dass sie gesellschaftliches Engagement generell erhöhen, wodurch Sozialkapital (Zusammenhalt und Beziehungsgeflechte) und Innovationskraft einer Gesellschaft gesteigert werden. Allerdings gibt es auch Kritik an den großen Hoffnungen, die in partizipative Prozesse gesetzt werden, sowie Fragen, die im Zuge der Umsetzung von partizipativen Prozessen beantwortet werden müssen. In Anlehnung an die Ausführungen des Umweltwissenschaftlers Jens Newig lassen sich diese folgendermaßen auf den Punkt bringen:

• Auswahl der Teilnehmenden: Wer gilt als betroffen? Wer darf und/oder kann die Betroffenen repräsentieren? Wie wird die Auswahl getroffen – und von wem wird der Auswahlprozess definiert? Wie sind die Teilnehmenden legitimiert? Vor allem den letzten Punkt betreffend besteht die Gefahr, dass nicht die Befähigung oder Eignung von Personen im Mittelpunkt steht, sondern einfach nur die Frage, wer teilnehmen will und kann. So könnten Personen, die eher die Zeit dafür haben, es sich leisten können o. a., überrepräsentiert sein.
• Unterschiedliche Rationalitäten und Kommunikationsweisen: Wie können diese im Rahmen eines vordefinierten und zeitlich begrenzten Prozesses miteinander in Einklang gebracht werden?
• Gruppendynamik: Erfahrungen lassen vermuten, dass die Gruppendynamik tendenziell zu riskanteren Entscheidungen sowie dem Ausschluss kritischer Stimmen führen kann.
• Fehlendes Wissen von Expertinnen und Experten.
• Eine hohe Anzahl an gleichberechtigten Entscheidungsträgerinnen und -trägern bedeutet gleichzeitig eine hohe Anzahl an Vetospielerinnen und -spielern. Das kann die Wahrscheinlichkeit reduzieren, dass Entscheidungen zielgerichtet bzw. effektiv sind.
• Wirkung abseits des Kreises der Teilnehmenden: Wie kann sich die Wirkung über den Kreis der teilnehmenden Akteure hinaus entfalten? Wie können die erarbeiteten Argumente in öffentliche Debatten eingebracht werden und dadurch vereinfachende, polarisierende Framings ersetzen?
• Fehlende Umsetzung: Entscheidungen von partizipativen Prozessen sind nicht bindend für die politischen Entscheidungsträgerinnen und -trägern. Werden erarbeitete Empfehlungen nicht umgesetzt, besteht die Gefahr, dass das Vertrauen in Entscheidungsfindungsprozesse erst recht sinkt.

Wenn diese Fragen nicht beantwortet werden können und die Kritik nicht ernst genommen wird, besteht die Gefahr, dass partizipative Prozesse zu Frustration anstatt zu gesteigertem Interesse führen, dass die Legitimität von partizipativen Prozessen generell infrage gestellt wird und dass letztendlich das Vertrauen in politische Entscheidungsfindungsprozesse sinkt anstatt zu steigen.

Insgesamt gibt es in Europa noch relativ wenige Erfahrungen, die eindeutige Antworten darauf geben, wie partizipative Verfahren, wie z. B. Bürgerinnen- und Bürgerräte, im politischen Entscheidungsfindungsprozess definiert und rechtlich verankert werden können ohne, erstens, in Konkurrenz zur repräsentativen Demokratie zu treten und, zweitens, eine zu starke Kontrolle der Politik zu riskieren. Letzteres würde die Legitimität partizipativer Verfahren unterlaufen, indem die Entscheidungsfindung von politischen Repräsentantinnen und Repräsentanten dominiert würde.

• Biegelbauer, Peter/ Sandro Kapeller (2017): Mitentscheiden oder Mitgestalten: Direkte Demokratie versus Deliberation in lokalen Entscheidungsfindungsprozessen, SWS-Rundschau, 57/1 (2017), S. 32-55.
• Ehs, Tamara (2015): Das Unbehagen im Parteienstaat. Thesen zur (Re-)Demokratisierung. In: Öhlinger, Theo/Klaus Poier (Hrsg.) (2015): Direkte Demokratie und Parlamentarismus. Wie kommen wir zu den besten Entscheidungen?, S. 119-133.
• Ehs, Tamara (2020): Krisenfeste Demokratie? Mehr Partizipation und breitere Deliberation!In: Köhler, Thomas Walter/Christian Mertens (Hrsg.) (2020): Jahrbuch für politische Beratung 2019/2020, S. 86-98.
• Ercan, Selen A./Jordan McSwiney/Lucy J. Parry u. a. (2025): Guidebook for Deliberative Engagement: Key Features and Practical Insights.
• Gamper, Anna (2015): Was heißt "mehr direkte Demokratie"? Versuch einer Sichtung. In: Öhlinger, Theo/Klaus Poier (Hrsg.) (2015): Direkte Demokratie und Parlamentarismus. Wie kommen wir zu den besten Entscheidungen?, S. 183-200.
• Grönlund, Kimmo (2014): Deliberative mini-publics: involving citizens in the democratic process.
• NRC National Research Council (2008): Public Participation in Environmental Assessment and Decision Making..
• Newig, Jens (2011): Partizipation und neue Formen der Governance. In: Groß, Matthias (Hrsg.) (2011): Handbuch Umweltsoziologie, S. 485-502.
• Pfeffer, Janosch/Jan Christian Sahl (2021): Bürgerräte und die parlamentarische Demokratie, S. 153-156.
• Poier, Klaus (2015): Gegensatz, Ergänzung, Korrektiv: Welche Funktionen der direkten Demokratie sollen gestärkt werden? In: Öhlinger, Theo/Klaus Poier (Hrsg.) (2015): Direkte Demokratie und Parlamentarismus. Wie kommen wir zu den besten Entscheidungen?, S. 201-226.
• Renn, Ortwin (2005): Partizipation – ein schillernder Begriff. GAIA, 14/3 (2005), S. 227-228.