Rat der EU verweigerte unzulässigerweise den Zugang zu Dokumenten

Der Rat der Europäischen Union (Rat) verweigerte den Zugang zu Dokumenten, die im Rahmen der Prüfung zweier Gesetzgebungsvorschläge erstellt worden waren und jeweils eine Zusammenstellung von Bemerkungen der Delegationen der Mitgliedstaaten zu diesen Vorschlägen enthielten. Begründend führte der Rat aus, dass die Verbreitung der Dokumente den Entscheidungsprozess des Rates ernstlich beeinträchtigen würde. Nach Ansicht des Gerichts der Europäischen Union (EuG) seien die Ausnahmen vom Grundsatz des größtmöglichen Zugangs der Öffentlichkeit zu Dokumenten aber eng auszulegen. Das betreffende Organ müsse erläutern, inwiefern der Zugang das geschützte Interesse konkret und tatsächlich beeinträchtigen könnte, wobei die Gefahr einer solchen Beeinträchtigung bei vernünftiger Betrachtung absehbar und nicht rein hypothetisch sein dürfe. Da der Rat nicht ausreichend dargetan habe, dass eine solche Gefahr nicht bloß hypothetisch sei, erklärte das EuG den angefochtenen Beschluss für nichtig.

Im März 2023 stellte der Kläger, Emilio De Capitani, beim Rat einen Antrag auf Zugang unter anderem zu 33 Arbeitsdokumenten des Rates, die im Rahmen mehrerer Gesetzgebungsverfahren ausgetauscht worden waren (im Folgenden: WK-Dokumente). In der Folge gewährte der Rat vollständigen Zugang zu 27 WK-Dokumenten und teilweisen Zugang zu drei WK-Dokumenten. Hinsichtlich dreier WK-Dokumente (im Folgenden: streitige Dokumente) verweigerte der Rat hingegen den Zugang vollständig. Begründend führte er aus, dass die Verbreitung dieser Dokumente den Entscheidungsprozess des Rates ernstlich beeinträchtigen würde. Die streitigen Dokumente waren im Rahmen der Prüfung zweier zum Zeitpunkt des Erstantrags laufender Gesetzgebungsvorschläge im Rat erstellt worden und enthielten jeweils eine Zusammenstellung von Bemerkungen der Delegationen der Mitgliedstaaten zu diesen Vorschlägen. Beide Gesetzgebungsvorschläge waren Teil des Migrations- und Asylpakets, das aus einer Reihe von der Europäischen Kommission am 23. September 2020 vorgeschlagener Rechtsakte bestand.

Im Mai 2023 stellte der Kläger auf der Grundlage der Verordnung Nr. 1049/2001 einen Zweitantrag auf Zugang zu den streitigen Dokumenten. Dieser wurde jedoch vom Rat abgelehnt, der im Juli 2023 einen Beschluss fasste, mit dem er die Verweigerung des Zugangs zu den streitigen Dokumenten bestätigte. Hiergegen erhob der Kläger eine Nichtigkeitsklage gemäß Art. 263 AEUV.

Hinweis: Die Gesetzgebungsverfahren, in deren Rahmen die beiden strittigen Dokumente erstellt worden waren, wurden im Mai 2024 abgeschlossen und im September 2024 wurden die streitigen Dokumente als öffentlich eingestuft. Sie können somit nun automatisch jeder Person, die dies beantragt, zugänglich gemacht werden.

Zunächst entschied das EuG die Frage der Zulässigkeit des zweiten Klageantrages des Klägers: Mit diesem hatte er begehrt, die "implizite oder fortdauernde explizite Entscheidung" des Rates für nichtig zu erklären, legislative Dokumente, zu denen Zugang gewährt worden war, nicht direkt im Register zu veröffentlichen. Nach Ansicht des EuG könne das Schweigen des Rates im angefochtenen Beschluss zur Veröffentlichung der betroffenen Dokumente im Register nicht der impliziten Ablehnung einer solchen Veröffentlichung gleichgestellt werden. Insbesondere habe der Kläger keine spezifischen Umstände angeführt, die eine derartige Gleichstellung begründen könnten und erstrecke sich das Recht auf Zugang zu Dokumenten nicht auf die Veröffentlichung von Dokumenten im Register des betreffenden Organs. Weiters habe der Kläger im Erstantrag nicht vom Rat verlangt, die WK-Dokumente, zu denen er Zugang begehrte, im Register zu veröffentlichen. Im Zweitantrag habe er lediglich den vom Rat gewährten vollständigen oder teilweisen Zugang zu einigen angeforderten WK-Dokumenten zur Kenntnis genommen, ohne geltend zu machen, dass sie direkt in das Register aufgenommen werden sollten, oder eine entsprechende Veröffentlichung zu beantragen. Es liege daher insoweit keine anfechtbare Handlung vor.

Hinsichtlich des ersten Klageantrags, mit dem der Kläger begehrte, den angefochtenen Beschluss für nichtig zu erklären, soweit ihm mit diesem der Zugang zu den streitigen Dokumenten verweigert wurde, führte das EuG zunächst aus, dass der legislative Charakter dieser Dokumente unstrittig sei. Dem Argument des Klägers, dass es nicht zulässig sei, sich bei legislativen Dokumenten auf die Ausnahme der Beeinträchtigung des laufenden Entscheidungsprozess zu berufen, hielt das EuG seine bisherige Rechtsprechung entgegen: Im Urteil De Capitani/Rat vom 25. Januar 2023 (T‑163/21,EU:T:2023:15) habe das Gericht bereits festgestellt, dass es den Unionsorganen freistehe, Zugang zu bestimmten Dokumenten legislativer Art in hinreichend begründeten Fällen zu verweigern.

Insoweit der Kläger sich jedoch darauf stützte, dass der Zugang zu den streitigen Dokumenten nicht zum Schutz des Entscheidungsprozesses des Rates hätte verweigert werden dürfen, war ihm nach Ansicht des EuG Recht zu geben: Wie bereits in früherer Rechtsprechung festgehalten, sei die Ausnahmeregelung angesichts des Grundsatzes des größtmöglichen Zugangs der Öffentlichkeit zu Dokumenten eng auszulegen und strikt anzuwenden Die Verweigerung müsse insoweit konkrete Angaben enthalten, die den Schluss zuließen, dass die Gefahr einer Beeinträchtigung des Entscheidungsprozesses zum Zeitpunkt seines Erlasses bei vernünftiger Betrachtung absehbar und nicht rein hypothetisch gewesen sei. Diese Angaben müssten zeigen, dass es zu jenem Zeitpunkt objektive Gründe gegeben habe, aufgrund derer bei vernünftiger Betrachtung absehbar gewesen sei, dass es im Fall einer Verbreitung der angeforderten Dokumente zu solchen Beeinträchtigungen kommen würde.

Diese Voraussetzungen erfülle der angefochtene Beschluss im Ergebnis gerade nicht: Bereits aus der bisherigen Rechtsprechung gehe hervor, dass die bloße Erwähnung des sensiblen Charakters der Verhandlungen oder der politischen Bedeutung des fraglichen Bereichs nicht ausreiche. Dasselbe gelte für den vorläufigen Charakter der Erörterungen über den fraglichen Gesetzgebungsvorschlag sowie den technischen Charakter eines Dokuments. Die vom Rat vorgebrachten Rechtfertigungsgründe seien allgemeiner und abstrakter Natur. Die genaue und detaillierte Prüfung des Inhalts der streitigen Dokumente, die der Rat nach eigenen Angaben vorgenommen habe, spiegle sich im angefochtenen Beschluss nicht wider. Insbesondere hätte der Rat nach Ansicht des EuG den Inhalt der Dokumente und den besonderen Kontext jedes der fraglichen Gesetzgebungsvorschläge näher beschreiben können, ohne dadurch die konkreten Standpunkte der Mitgliedstaaten preiszugeben. Außerdem habe der Rat keinen greifbaren Beweis dafür vorgelegt, dass der Zugang zu diesen Dokumenten die loyale Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten beeinträchtigt hätte. Die behauptete Gefahr erscheine daher hypothetisch. Im Ergebnis gab das Gericht daher dem ersten Klageantrag statt und erklärte den Beschluss des Rates insoweit für nichtig.

Vgl. zu diesem Verfahren den Volltext der Entscheidung.