Unvereinbarkeit bei Einkünften aus Verträgen mit staatlichen Stellen

Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) bestätigte eine innerstaatliche verfassungsgerichtliche Entscheidung zum Mandatsverlust eines Abgeordneten wegen eines Interessenkonflikts zwischen dem Mandat und der Erzielung unternehmerischer Gewinne aus Verträgen mit öffentlichen Stellen. Der Abgeordnete des albanischen Parlaments erzielte während seiner Kandidatur und in den ersten Monaten seiner Abgeordnetentätigkeit Gewinne aus laufenden Verträgen eines (in seinem Eigentum stehenden) Unternehmens mit staatlichen Institutionen (Internet- und Festnetztelefonie); die innerstaatliche Entscheidung, das Mandat zu entziehen, weil der Beschwerdeführer nicht alle notwendigen Maßnahmen zur Vermeidung daraus entstehender Interessenkonflikte ergriffen hatte, sei – so der EGMR – mit der Europäischen Konvention für Menschenrechte (EMRK) vereinbar.

Der Beschwerdeführer wurde im August 2013 zum Abgeordneten des albanischen Parlaments gewählt. Seit 1999 war er (zunächst alleiniger, dann anteiliger) Eigentümer eines Telekommunikationsunternehmens, das Internet- und Festnetzverträge auch mit öffentlichen Institutionen abgeschlossen hatte und unterhielt. Bereits vor der Wahl zum Abgeordneten und auch danach holte er verschiedene Beratungen von innerparlamentarischen und außerparlamentarischen Stellen, unter anderem dem Rechtsdienst der Parlamentsverwaltung, ein, ob seine unternehmerische Tätigkeit einen potentiellen Interessenkonflikt mit der Rolle als Abgeordneter aufwerfen würde. Da er keine eindeutigen Antworten erhielt, verkaufte er seine Anteile an dem Unternehmen im Februar 2014. Im Jahr 2015 rief das Parlament dennoch den Verfassungsgerichtshof Albaniens an und beantragte, die Frage zu klären, ob die Position des Beschwerdeführers als Abgeordneter mit seinem (ehemaligen) Eigentum an dem Telekommunikationsunternehmen vereinbar sei. Der Verfassungsgerichtshof entschied daraufhin im Juni 2016, dass es einen Interessenkonflikt gebe, weil Träger öffentlicher Ämter nicht berechtigt seien, an gewinnorientierten Tätigkeiten beteiligt zu sein, die Einkünfte aus öffentlichen Geldern erzielten. Der Verfassungsgerichtshof begründete seine Entscheidung insbesondere damit, dass das Unternehmen des Beschwerdeführers zwar nach seiner Wahl zum Abgeordneten keine neuen Verträge mit öffentlichen Institutionen eingegangen sei, es aber weiterhin Einkünfte aus bereits bestehenden Verträgen mit staatlichen Stellen erzielt habe. Der Beschwerdeführer verlor auf der Grundlage dieser verfassungsgerichtlichen Entscheidung sein Mandat als Abgeordneter und schied aus dem Parlament aus.

Dagegen wandte sich der Beschwerdeführer an den EGMR: Er machte sein Recht auf freie Wahlen gemäß Art. 3 des 1. Zusatzprotokolls zur Europäischen Konvention für Menschenrechte (ZP 1 EMRK) geltend und argumentierte, die Entscheidung des albanischen Verfassungsgerichtshofes beruhe auf einer zu weitgehenden Auslegung der Unvereinbarkeitsbestimmungen. Er habe nicht vorhersehen können, welche rechtlichen Schritte er hätte unternehmen müssen, um einen Interessenkonflikt zu vermeiden. Zudem brachte er vor, sein Recht auf Privatleben gemäß Art. 8 EMRK sei verletzt worden, weil sein Mandatsverlust medial verbreitet und damit sein guter Ruf geschädigt worden sei.

Hinsichtlich der geltend gemachten Verletzung des Rechts auf freie Wahlen gemäß Art. 3 ZP 1 EMRK führte der EGMR zunächst an, die Mitgliedstaaten verfügten über einen weiten Beurteilungsspielraum darüber, welche Regelungen sie im Bereich des Wahlrechts erließen. Wahlrechtsregelungen, eingeschlossen Wählbarkeitsregelungen, müssten zudem stets in den spezifischen innerstaatlichen Kontext eines Mitgliedstaates eingeordnet werden; Regelungen, die in einem Mitgliedstaat gerechtfertigt seien, seien es nicht zwingend in einem anderen auch. Bei alldem müssten Verfahrensregelungen aber stets sicherstellen, dass willkürliche Entscheidungen über die Wählbarkeit von Personen ausgeschlossen seien; verfahrensrechtliche Sicherungen seien von hoher Bedeutung.

Zudem hielt der EGMR fest, im Bereich seiner Entscheidungen über die Vereinbarkeit innerstaatlicher Entscheidungen mit dem Recht auf freie Wahlen gemäß Art. 3 ZP 1 EMRK werde – anders als bei anderen Grundrechtsgarantien aus der EMRK – vom EGMR nur geprüft, ob innerstaatlich willkürlich oder unverhältnismäßig entschieden und/oder die freie Willensbildung des Volkes beeinträchtigt worden sei.

Auch im Bereich des Rechts auf freie Wahlen werde zunächst vorausgesetzt, dass innerstaatliche Regelungen, die die Wählbarkeit von Individuen beschränkten, minimale Standards erfüllten. Sie müssten also jedenfalls zugänglich und vorhersehbar sein. Zudem müsste jede Maßnahme eine Grundlage im innerstaatlichen Recht haben und rechtsstaatlichen Standards genügen. Die Notwendigkeit gerichtlicher Auslegung der Bestimmungen schade der Erfüllung dieser Standards nicht, es liege im Rahmen rechtsstaatlicher Anforderungen, dass Regelung nicht ohne richterliche Auslegung zweifelsfrei angewendet werden könnten. Auslegungsentscheidungen dürften dabei aber nicht willkürlich sein und müssten hinreichend begründet werden. Der EGMR greife in die innerstaatliche Auslegung nationaler Regelungen nur dann ein, wenn sie willkürlich oder offensichtlich unbegründet sei; grundsätzlich prüfe er nur die Vereinbarkeit der Auswirkungen innerstaatlicher Entscheidungen mit der EMRK.

Für den vorliegenden Fall bedeute dies das Folgende: Der Mandatsverlust des Beschwerdeführers stelle ohne Zweifel einen Eingriff in sein Recht auf freie Wahlen (passives Wahlrecht) dar. Die innerstaatlichen Regelungen, die zur Anwendung gelangt seien, genügten den Anforderungen der EMRK aber; zu prüfen gewesen sei deren Anwendung auf den Beschwerdeführer, insbesondere die Vorhersehbarkeit und Willkürlichkeit der getroffenen Maßnahmen gegen den Beschwerdeführer.

Die vom nationalen Verfassungsgerichtshof angewendete Regelung verbiete Abgeordneten jede Tätigkeit, die Gewinne aus staatlichen Mitteln erziele. Gleichzeitig werde Abgeordneten, wie anderen öffentlichen Amtsträgern, verboten, Verträge mit öffentlichen Stellen einzugehen. Auch aus der Vorjudikatur des Verfassungsgerichtshofes sei dies ableitbar gewesen. Es habe daher wenig Zweifel bestanden, dass die aktive Eigentümerstellung an einem Unternehmen, das Gewinne aus Verträgen mit staatlichen Stellen erzielte, eine mit der Abgeordnetenstellung unvereinbare Tätigkeit darstellte.

Fraglich sei aber, ob der Beschwerdeführer hinreichend habe vorhersehen können, welche rechtlichen Schritte er hätte ergreifen müssen, um einen Interessenkonflikt zu vermeiden. Das Unternehmen, dessen Eigentümer er gewesen sei, habe die Festnetz- und Internetverträge mit den staatlichen Stellen zwar abgeschlossen bevor der Beschwerdeführer seine Kandidatur bekannt gegeben habe; es habe aber auch nach der Aufnahme der parlamentarischen Tätigkeit des Beschwerdeführers aus diesen Vertragsverhältnissen weiterhin Gewinne erzielt. Dieser Umstand sei für den nationalen Verfassungsgerichtshof entscheidend gewesen; dies könne aus der Perspektive der EMRK nicht als willkürlich beurteilt werden, zumal der Beschwerdeführer aus bisheriger verfassungsgerichtlicher Rechtsprechung und gesetzlichen Regelungen zu Interessenkonflikten hätte vorhersehen können, dass die Gewinnerzielung allein auch aus laufenden Vertragsverhältnissen als unvereinbar angesehen würde.

Der EGMR erkenne an, dass der Beschwerdeführer rechtliche Beratung eingeholt habe, aber weder die Parlamentsverwaltung noch die speziell eingerichtete Stelle für die Kontrolle von Interessenkonflikten ("High Inspectorate") klare Antworten gegeben hätten. Nichtsdestoweniger belege der Umstand, dass er um rechtliche Beratung angesucht habe, dass er sich bewusst gewesen sei, dass fortgesetzte Zahlungen aus laufenden Verträgen möglicherweise Interessenkonflikte verursachen könnten. Zudem habe er seine Anteile an dem Unternehmen erst sechs Monate nach der Wahl zum Abgeordneten verkauft. Da die Letztverantwortung zur Vermeidung von Interessenkonflikten beim Abgeordneten selbst liege, sei es letztlich nicht entscheidend gewesen, dass er keine klare rechtliche Auskunft erhalten habe.

Die Zugänglichkeit gesetzlicher Regelungen und entscheidender verfassungsgerichtlicher Rechtsprechung habe nicht in Frage gestanden; der Beschwerdeführer habe Zugang zu allen relevanten rechtlichen Grundlagen der innerstaatlichen Entscheidung gehabt.

Vor dem Hintergrund all dessen habe der EGMR keinen Grund zur Annahme, dass die innerstaatliche verfassungsgerichtliche Entscheidung zum Mandatsverlust des Beschwerdeführers willkürlich oder nicht hinreichend vorhersehbar gewesen sei. Eine Unverhältnismäßigkeit des Mandatsverlustes habe der Beschwerdeführer nicht behauptet.

Im Ergebnis gebe es keinen Grund anzunehmen, dass die freie Willensentscheidung des Volkes bei der Wahl des Parlaments in irgendeiner Weise beeinträchtigt worden wäre. Es liege daher keine Verletzung des Rechts auf freie Wahlen vor.

Hinsichtlich der vom Beschwerdeführer geltend gemachten Verletzung seines Rechts gemäß Art. 8 EMRK wegen des Verlusts seines guten Rufes führte der EGMR aus, der Beschwerdeführer habe sein Verhalten nicht den vorhersehbaren Anforderungen des innerstaatlichen Rechts, insbesondere der Verfassung, angepasst, was zu seinem Mandatsverlust geführt habe. Ein Verlust des guten Rufes könne aber dann nicht geltend gemacht werden, wenn er die vorhersehbare Folge aus dem eigenen Verhalten einer Person sei. Zudem habe der Beschwerdeführer nicht dargelegt, dass die öffentliche Bekanntgabe des Mandatsverlustes tatsächlich sein Privatleben in Form einer Rufschädigung beeinträchtigt habe. Dies sei insbesondere auch deshalb der Fall, weil der Verfassungsgerichtshof in seiner Entscheidung nicht behaupte, der Beschwerdeführer habe seine Position als Abgeordneter ausgenutzt, um Gewinne aus öffentlichen Geldern zu erzielen; in der verfassungsgerichtlichen Entscheidung werde lediglich festgestellt, dass der Beschwerdeführer nicht alle notwendigen Maßnahmen ergriffen habe, um einen Interessenkonflikt zu vermeiden. Der Verfassungsgerichtshof habe nicht in Frage gestellt, dass die Verträge vor Antritt des Mandats geschlossen worden seien; es sei lediglich Inhalt der Entscheidung, dass der Beschwerdeführer den strengen Anforderungen an die Vermeidung von Interessenkonflikten bei Abgeordneten nicht gerecht geworden sei. Der Mandatsverlust sei daher die vorhersehbare Konsequenz aus dem eigenen Verhalten des Beschwerdeführers. Die Behauptung einer Verletzung des Rechts auf Achtung des Privatlebens, insbesondere des Schutzes des guten Rufes, gemäß Art. 8 EMRK sei aus diesen Gründen offensichtlich unbegründet. Eine solche liege offensichtlich nicht vor.

Der Entscheidung des Gerichtshofes sind die Sondervoten zweier Richter des EGMR angeschlossen.

Vgl. zu diesem Verfahren die Pressemitteilung und den Volltext der Entscheidung (jeweils in englischer Sprache).