Verletzung der EMRK durch parlamentarisches Wahlprüfungsverfahren

Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) stellte eine Verletzung des Rechts auf freie Wahlen fest, weil dem isländischen Recht hinreichende Regelungen zur Sicherung der Unparteilichkeit von Parlamentsabgeordneten bei der Entscheidung über Wahlprüfungsbeschwerden fehle. Im innerparlamentarischen Beschwerdeverfahren, das aufgrund von Mängeln im Prozess der Stimmenauszählung nach Parlamentswahlen geführt worden war, hätten Abgeordnete entschieden, die selbst von den Unregelmäßigkeiten betroffen gewesen seien bzw. potentiell hätten betroffen sein können. Vorschriften zur Vermeidung von Interessenkonflikten seien nicht hinreichend vorhanden gewesen. Zudem sei der Spielraum, innerhalb dessen das Parlament die Folgen einer Wahlprüfung bestimmen konnte, zu groß gewesen. Aus alledem ergebe sich im Ergebnis eine Verletzung der EMRK.

Am 25. September 2021 fanden Wahlen zum isländischen Parlament ("Althingi") statt. Diese Wahlen finden alle vier Jahre statt. Insgesamt werden 63 Abgeordnete in sechs Wahlkreisen (die sich in ihrer Größe stark unterscheiden) gewählt: 54 Sitze werden direkt von den Parteilisten besetzt, und weitere neun sogenannte Ausgleichssitze werden unter den Parteien verteilt, die mindestens 5 % der nationalen Stimmen erhalten haben.

Die zwei Beschwerdeführer:innen vertraten die Reformpartei bzw. die Piratenpartei im Wahlkreis Nordwest (dem kleinsten Wahlkreis des Landes). Als die Wahlergebnisse vorlagen, gab es in den Wahlkreisen Nordwest und Süd nur einen geringen Stimmenvorsprung, der Auswirkungen auf die Zuteilung der Ausgleichssitze hätte haben können. Es wurde eine Neuauszählung angeordnet. Aus dieser ging ein verändertes Ergebnis hervor. Dadurch verlor eine:r der Beschwerdeführer:innen ihren bzw. seinen (Ausgleichs-)Sitz. Die zwei Beschwerdeführer:innen waren damit im Wahlkreis Nordwest unterlegene Kandidat:innen und legten Beschwerde gegen die Ergebnisse ein. Sie beanstandeten erstens das Fehlen einer Rechtsgrundlage für die Neuauszählung, zweitens die unsachgemäße Aufbewahrung und Handhabung der Stimmzettel zwischen der ersten Auszählung und der Neuauszählung, drittens das Versäumnis der obersten Wahlkommission, die Beauftragten der Parteien über die Neuauszählung zu informieren, wodurch ihnen die Möglichkeit genommen worden sei, diese zu beobachten, und viertens uneinheitliche und unerklärliche Veränderungen nach der Neuauszählung in Bezug auf die Zahl der für jede Partei abgegebenen Stimmen zum einen und die Zahl der leeren und ungültigen Stimmzettel zum anderen.

Der vorbereitende Wahlausschuss des isländischen Parlaments führte eine umfassende Untersuchung durch und stellte in einem umfangreichen Bericht eine Reihe von Unregelmäßigkeiten bei der Wahl im Wahlkreis Nordwest fest. Im Ergebnis wurde aber nur die ungesicherte und unbeaufsichtigte Aufbewahrung der Stimmzettel zwischen der ersten Auszählung und der Neuauszählung als Mangel festgestellt, der auf das Wahlergebnis von Einfluss hätte sein können.

Der Bericht des vorbereitenden Wahlausschusses wurde dem Mandatsprüfungsausschuss des Parlaments vorgelegt, der ihn bestätigte. Allerdings waren sich die Mitglieder des Mandatsprüfungsausschusses dabei uneinig, ob die Unregelmäßigkeiten das Wahlergebnis beeinflusst haben konnten; sie unterbreiteten dem isländischen Parlament vor diesem Hintergrund drei sich widersprechende Empfehlungen (mit Mehrheit empfahlen sie jedoch die Bestätigung der Mandate aller 63 gewählten Mitglieder).

In der Folge hielt das isländische Parlament eine ausführliche Anhörung zu diesem Thema ab, stimmte über jeden einzelnen Vorschlag des Berichts ab, lehnte sodann jedoch die Vorschläge zur Durchführung einer neuen Wahl ab und bestätigte alle 63 Mitglieder in ihren Sitzen.

Daraufhin erhoben die Beschwerdeführer:innen Beschwerde an den EGMR, weil sie sich insbesondere wegen der Unregelmäßigkeiten bei der Auszählung und aufgrund des Fehlens eines wirksamen Rechtsbehelfs in ihren Rechten auf freie Wahlen gemäß Art. 3 des 1. Zusatzprotokolls zur Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) und auf eine wirksame Beschwerde gemäß Art. 13 EMRK verletzt erachteten.

Der EGMR wies zunächst die von der isländischen Regierung vorgebrachte Unzulässigkeitseinrede, dass nicht alle innerstaatlichen Rechtsbehelfe ausgeschöpft worden seien, ab. Der Rechtsweg sei erschöpft worden: Auch die Parteien seien sich einig gewesen, dass (anders als im Fall EGMR (GK) 10.7.2020, 310/15, Mugemangango gg. Belgien) die isländischen Gerichte noch nie über ihre Zuständigkeit für Rechtsstreitigkeiten im Anschluss an Parlamentswahlen, bei denen das Parlament eine Entscheidung getroffen hatte, entschieden hätten oder um eine Entscheidung gebeten worden seien. Die Beschwerde sei daher zulässig.

In der Sache hielt der EGMR fest, dass zwischen der isländischen Regierung und den Beschwerdeführer:innen auch Einigkeit darüber bestanden habe, dass die Neuauszählung im Wahlkreis Nordwest durch bestimmte Unregelmäßigkeiten gekennzeichnet gewesen sei. Die behaupteten Unregelmäßigkeiten seien auch von den zuständigen parlamentarischen Ausschüssen festgestellt worden.

Das Konzept der freien Wahlen sei – so der EGMR – dann gefährdet, wenn es Beweise für Verfahrensfehler im Wahlprozess gebe, die die freie Meinungsäußerung des Volkes vereiteln könnten, und wenn solche Beschwerden auf nationaler Ebene nicht wirksam geprüft worden seien.

Zwar seien Abgeordnete schon aufgrund ihrer Funktion nicht "politisch neutral". Allerdings müsse den im innerstaatlichen Recht verankerten Garantien für die Unparteilichkeit besondere Aufmerksamkeit gewidmet werden. Der EGMR zog eine Analogie zu seiner Rechtsprechung zum Recht auf ein faires Verfahren nach Art. 6 EMRK, in der auch bereits der Anschein der Unparteilichkeit als geeignet qualifiziert werde, das Vertrauen der Öffentlichkeit zu gefährden. Schon ein solcher Anschein sei daher zu vermeiden.

Im isländischen Recht habe es keine Vorschriften über mögliche Interessenkonflikte von Mitgliedern des isländischen Parlaments gegeben, die in den Ausschüssen und im Plenum über die Beschwerden der Beschwerdeführer:innen entschieden hätten. Einige Mitglieder, die über diese Angelegenheit abgestimmt hätten, seien aber vom Ergebnis der Abstimmung direkt betroffen gewesen und hätten damit über ihr eigenes Schicksal entschieden. Es habe zwar grundsätzlich keinen Grund gegeben, die Glaubwürdigkeit der parlamentarischen Untersuchung und die Objektivität der Vorschläge anzuzweifeln bzw. über die politischen Motive der Abstimmung zu spekulieren. Das Fehlen spezifischer Verfahrensregelungen, die die Neutralität und das Hintanhalten von Interessenkonflikten gewährleisten, sei dennoch geeignet, den Anschein der mangelnden Integrität zu wecken und führe daher zu Bedenken hinsichtlich der Integrität der Abstimmung.

Hinzu trete der Umstand, dass das isländische Recht zwar einen grundlegenden Regelungsrahmen für die Entscheidungsfindung bei Beschwerden nach Wahlen biete, der Ermessensspielraum des Plenums des isländischen Parlaments hinsichtlich der praktischen Folgen festgestellter Mängel bei der Wahl aber nahezu unbegrenzt gewesen sei. Die geltenden Verfassungs- und Gesetzesbestimmungen hätten nur eingeschränkte Vorgaben gemacht und unterschiedliche Auslegungen zugelassen. Auch dies begründe einen Verstoß gegen das Recht auf freie Wahlen.

So sei das Verfahren zur Prüfung der Beschwerden der Beschwerdeführer:innen durch das isländische Parlament zwar fair und objektiv gewesen sei und habe auch eine ausreichend begründete Entscheidung gewährleistet (die Beschwerdeführer:innen hätten an dem Verfahren teilgenommen, ihre Argumente vorgebracht und seien vor dem Ausschuss erschienen; die Vorschläge und Empfehlungen seien klar begründet worden und die Debatte im Plenum habe es ermöglicht, die Gründe für die endgültige Entscheidung zu verstehen); im Ergebnis hätten das Fehlen der erforderlichen Unparteilichkeitsgarantien und der praktisch uneingeschränkte Ermessensspielraum des isländischen Parlaments das Recht auf freie Wahlen aber verletzt.

Dadurch sei im Übrigen auch Art. 13 EMRK in Verbindung mit dem Recht auf freie Wahlen gemäß Art. 3 des 1. Zusatzprotokolls zur EMRK verletzt worden. Die Beschwerdeführer:innen hätten aus den genannten Gründen auch nicht über einen – von Art. 13 EMRK geforderten – wirksamen innerstaatlichen Rechtsbehelf verfügt.

Vgl. zu diesem Verfahren die Pressemitteilung und den Volltext der Entscheidung (jeweils in englischer Sprache).