Verwaltungsstrafrecht: Verfassungsausschuss billigt umfangreiches Gesetzespaket

Wien (PK) – Wer nur in geringfügigem Maß gegen gesetzliche oder behördliche Auflagen verstößt, könnte in Hinkunft mit einem blauen Auge davonkommen. Der Verfassungsausschuss des Nationalrats hat in seiner heutigen Sitzung mehrheitlich dafür gestimmt, den Grundsatz "Beraten statt strafen" im Verwaltungsstrafgesetz zu verankern. Demnach sollen ab 2019 bei weniger gravierenden Übertretungen Abmahnungen und Belehrungen Vorrang haben. Allerdings sind die Bestimmungen sehr eng gefasst, so dürfen durch den Rechtsverstoß weder Personen noch Sachgüter je gefährdet gewesen sein. Auch bei vorsätzlichem Verhalten oder wiederholten gleichartigen Übertretungen ist ein Strafverzicht ausgeschlossen. Zudem ist der rechtskonforme Zustand innerhalb einer von der Behörde gesetzten Frist herzustellen. Die SPÖ ist dennoch skeptisch: Sie fürchtet Nachteile zu Lasten der BürgerInnen und sprach von einem "Toleranzexzess".

Der neue Beratungs-Paragraph ist Teil eines von der Regierung vorgelegten umfangreichen Gesetzespakets (193 d.B.), das unter Berücksichtigung eines Abänderungsantrags mit den Stimmen der Koalitionsparteien beschlossen wurde. Es zielt insbesondere auf effizientere und transparentere Verwaltungsstrafverfahren ab. So werden etwa die Befugnisse von Sicherheitsorganen genauer definiert und die Beschuldigtenrechte im Einklang mit neuen EU-Vorgaben ausgeweitet. Außerdem ist eine Vereinheitlichung der Strafkataloge vorgesehen.

Etliche der neuen Bestimmungen waren bereits unter Rot-Schwarz geplant (siehe Parlamentskorrespondenz Nr. 708/2017). Aufgrund der vorgezogenen Neuwahlen kam der damalige Gesetzesantrag allerdings nicht mehr zur Abstimmung. Nicht mehr Teil der nunmehrigen Initiative ist die Möglichkeit, Ersatzfreiheitsstrafen auch im Verwaltungsstrafrecht durch gemeinnützige Arbeit abzudienen ("schwitzen statt sitzen"). Darüber werden laut Justizminister Josef Moser derzeit noch Gespräche mit den Ländern geführt. Er wolle an diesem Vorhaben grundsätzlich aber festhalten, versicherte er gegenüber SPÖ-Abgeordnetem Thomas Drozda.

Straffere Verwaltungsverfahren

Abseits des Schwerpunkts Verwaltungsstrafrecht zielen einige der im Gesetzespaket enthaltenen Bestimmungen darüber hinaus auf eine Beschleunigung von Verwaltungsverfahren ab. So wird Behörden und Verwaltungsgerichten die Möglichkeit eingeräumt, Ermittlungsverfahren mit Schluss der mündlichen Verhandlung für beendet zu erklären. Auch sonst wird es Parteien erschwert, im letzten Augenblick noch neue Tatsachen und Beweismittel vorzubringen. Damit wollen die Abgeordneten Verfahrensverschleppungen unterbinden. Dieselbe Stoßrichtung hat auch ein neuer Passus im Allgemeinen Verwaltungsverfahrensgesetz, der mittels Abänderungsantrag in das Paket eingefügt wurde: Demnach sind die Parteien in Hinkunft ausdrücklich dazu angehalten, "ihr Vorbringen so rechtzeitig und vollständig zu erstatten, dass das Verfahren möglichst rasch durchgeführt werden kann".

Um zu verhindern, dass zwischen dem Schluss des Ermittlungsverfahrens und der Bescheiderlassung ein allzu langer Zeitraum verstreicht, wird eine gesetzliche Acht-Wochen-Frist verankert: Ergeht in diesem Zeitraum nicht an zumindest eine Partei ein Bescheid, gilt das Ermittlungsverfahren wieder als offen.

Ebenfalls mit ÖVP-FPÖ-Mehrheit passierte überdies ein eigenes Bundesgesetz, das der Umsetzung der Europäischen Ermittlungsanordnung in Verwaltungsstrafsachen dient, den Verfassungsausschuss. Für dieses Gesetz ist eine Zweidrittelmehrheit im Nationalrat nötig, wobei nach Meinung der Opposition noch einige Fragen zu klären sind.

Breite Unterstützung für Änderungen im Verwaltungsstrafrecht

Das Gesetzespaket zum Verwaltungsstrafrecht und zum Verfahrensrecht bei Verwaltungsverfahren wurde grundsätzlich auch von den NEOS und der Liste Pilz begrüßt. Die Tendenz des Gesetzes sei richtig, meinte Alfred Noll (PILZ), der zahlreiche Verbesserungen für AnwenderInnen ortet.

Dass seine Fraktion dem Paket die Zustimmung dennoch verweigert, begründete Noll damit, dass Sicherheitsorgane die Identität von Übeltätern künftig nicht nur dann feststellen dürfen, wenn sie diese auf frischer Tat ertappen, sondern unter bestimmten Voraussetzungen auch unmittelbar nach einer Verwaltungsübertretung. Dafür reiche es aus, wenn jemand von einem Dritten glaubwürdig einer Übertretung beschuldigt wird. Das eröffne der nachbarlichen Vernaderung Tür und Tor, warnt Noll. Sicherheitsorganen sei es damit künftig erlaubt, zur Aufnahme von Personalien Privaträume zu betreten, nur weil der Nachbar eine Ruhestörung behauptet habe. Anders als bisher müssten die Sicherheitsorgane die Verwaltungsübertretung nicht mehr selbst wahrnehmen.

Für Werner Herbert (FPÖ) und Justizminister Moser sind diese Bedenken allerdings nicht nachvollziehbar. Moser wies darauf hin, dass ein Erkenntnis des Verfassungsgerichtshofes den Sicherheitsorganen hier enge Grenzen setze. Zudem schloss er sich den Ausführungen Herberts an, wonach die Exekutive sich sicher nicht zum Handlanger von nachbarrechtlichen Streitigkeiten machen lassen werde. Die Polizei sei mit derartigen Bagatellamtshandlungen sicher nicht überfordert, so Herbert.

Seitens der NEOS wies Nikolaus Scherak auf Einwände der Rechtsanwaltskammer gegen einzelne Bestimmungen im Verwaltungsstrafgesetz hin, etwa was Suggestivfragen und die Mitwirkung des Verteidigers an Vernehmungen betrifft. Den Grundsatz "Beraten statt strafen" wertete er hingegen grundsätzlich für sinnvoll.

Beraten statt strafen: SPÖ spricht von "Toleranzexzess"

Scharfe Kritik am neuen Beratungs-Paragraphen kam demgegenüber von der SPÖ. Abgeordneter Johannes Jarolim befürchtet, dass durch zu große Nachsicht die Bevölkerung zum Handkuss kommen wird, und sprach in diesem Zusammenhang von einem "Toleranzexzess". Die Unternehmen könnten aufatmen, meinte er, das gehe aber "zulasten der Menschen draußen". Außerdem sieht Jarolim die Durchsetzung von Ordnungsbestimmungen wie die Wegräumpflicht von Hundekot und des Alkoholverbots am Praterstern gefährdet. Seiner Meinung nach wäre es sinnvoller gewesen, die Frage in einzelnen Materiengesetzen zu regeln.

Nach Meinung der Koalitionsparteien liegt der Kritik der SPÖ jedoch ein Missverständnis zugrunde. Rücksichtslosigkeit werde mit dem Gesetz keinesfalls gefördert, bekräftigte Justizminister Moser und verwies in Einklang mit Abgeordnetem Harald Stefan (FPÖ) darauf, dass für den Grundsatz "Beraten statt strafen" eine Fülle von Einschränkungen gilt. Nur bei geringer Intensität der Beeinträchtigung und einer geringen Schuld hätten Abmahnungen Vorrang vor Strafen. Ebenso dürften weder Personen noch Sachgüter zu Schaden kommen. Die Bestimmungen seien an jene im Arbeitsinspektionsgesetz angelehnt, betonte Moser, es gehe nicht darum, über andere Menschen drüberzufahren.

Der Beratungs-Vorrang beziehe sich außerdem ausschließlich auf Dauerdelikte, bekräftigte Stefan. Wenn eine Tat abgeschlossen ist, sei er nicht anzuwenden. Ebenso wenig bei vorsätzlichem Verhalten, wie dies etwa bei illegalem Glücksspiel der Fall sei. In diesem Sinn fallen ihm zufolge weder Hütchenspiele noch Verstöße gegen Alkoholverbote noch Hundekot in den Anwendungsbereich des neuen Grundsatzes. Er könnte beispielsweise aber dann zum Tragen kommen, wenn jemand sein Autokennzeichen nicht umgemeldet hat. Dafür könnte ihm etwa eine 14-Tage-Frist eingeräumt werden.  

Um eine Fehlinterpretation des Gesetzes zu vermeiden, fassten die Abgeordneten mit ÖVP-FPÖ-NEOS-Mehrheit auch eine Ausschussfeststellung. Darin wird ausdrücklich festgehalten, dass die Beratung das Ziel hat, das rechtswidrige Verhalten binnen einer bestimmten Frist abzustellen und die Einstellung eines Verwaltungsstrafverfahrens nicht möglich ist, wenn der Beschuldigte in der strafbaren Handlung verharrt. Unter Beratung sei auch keine umfassende Rechtsberatung zu verstehen, wie sie aus der anwaltlichen Praxis bekannt ist, heißt es dort. Auch sonst glaubt der Verfassungsausschuss nicht an einen überbordenden Mehraufwand: Er geht davon aus, dass es in der Mehrzahl der Fälle zu keinen nachfolgenden Strafverfahren kommt, weil der Beschuldigte den rechtmäßigen Zustand herstellen wird.

An Gesetzentwurf zur Abschaffung des Kumulationsprinzips wird gearbeitet

Von den Abgeordneten Scherak und Jarolim auf die erwogene Abschaffung des Kumulationsprinzips bei Verwaltungsstrafen angesprochen, sagte Moser, dass ein entsprechender Gesetzentwurf in Arbeit sei. Wo es um Arbeitnehmerrechte gehe, werde dieses Prinzip aber nicht abgeschafft, versicherte er gegenüber Jarolim. "Wir haben alle ein sehr soziales Gewissen."

Allgemein zum vorliegenden Paket hielt ÖVP-Verfassungssprecher Wolfgang Gerstl fest, es habe im Vorfeld intensive Gespräche mit den AnwenderInnen gegeben. Ergebnis ist aus seiner Sicht eine sehr praktikable Lösung bei gleichzeitiger Sicherstellung des Rechtsschutzes.

Erweiterte Verfahrensrechte für Beschuldigte

Mit der im Gesetzespaket verankerten Erweiterung der Verfahrensrechte von Beschuldigten trägt Österreich nicht zuletzt EU-Vorgaben Rechnung. Unter anderem geht es um die Beiziehung eines Verteidigers zu jedem Zeitpunkt des Verwaltungsstrafverfahrens, den Schutz von Beschuldigten bei Vernehmungen, verständliche Rechtsbelehrungen, die Übersetzung von Strafverfügungen und die Bereitstellung von DolmetscherInnen. Allerdings kommen einige dieser neuen Rechte nur bei Verwaltungsübertretungen zum Tragen, die mit einer Geldstrafe von über 7.500 € bzw. mit einer Freiheitsstrafe bedroht sind.

Klare Vorgaben für Informationsweitergabe an Medien

Ebenfalls mit EU-Recht sowie mit der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) wird ein neuer Passus im Verwaltungsstrafgesetz betreffend die "Information der Medien" begründet. Demnach sind Informationen über Ermittlungsverfahren nur dann zulässig, wenn Persönlichkeitsrechte der betroffenen Personen, der Grundsatz der Unschuldsvermutung sowie der Anspruch auf ein faires Verfahren nicht verletzt werden. Auskünfte sind nicht zu erteilen, soweit schutzwürdige Geheimhaltungsinteressen dem entgegenstehen oder wenn durch die Auskunft der Zweck des Ermittlungsverfahrens gefährdet wäre.

Zwar könne die Öffentlichkeit grundsätzlich über anhängige Ermittlungs- oder Strafverfahren informiert und auch der Name der verdächtigen Person genannt werden, heißt es dazu in den Erläuterungen. Gemäß der EMRK und der EU-Richtlinie zur Unschuldsvermutung dürfe aber von Verwaltungsbehörden, Gerichten oder anderen staatlichen Stellen nicht der Eindruck erweckt werden, dass jemand schuldig ist, bevor der Sachverhalt gerichtlich geklärt wurde.

Keine Aussagepflicht für ehemalige LebensgefährtInnen

In Bezug auf Fahrlässigkeitsdelikte wird verankert, dass die grundsätzliche Vermutung, wonach den Beschuldigten ein Verschulden trifft, in jenen Fällen nicht gilt, in denen eine Verwaltungsübertretung mit einer Geldstrafe von über 50.000 € bedroht ist. Begründet wird das mit der Schwere der Folgen. Laut Erläuterungen zielt diese Bestimmung insbesondere auf Personen ab, die ein Unternehmen nach außen vertreten und für die Missachtung von Vorschriften durch MitarbeiterInnen zur Verantwortung gezogen werden.

In Umsetzung eines VfGH-Urteils zur Strafprozessordnung werden ehemalige LebensgefährtInnen auch in Verwaltungsstrafverfahren von der Aussagepflicht befreit und damit ehemaligen EhegattInnen bzw. eingetragenen PartnerInnen gleichgestellt.

Sicherheitsorgane dürfen künftig "angemessenen Zwang" ausüben

Erleichtert wird mit der Novelle das sprengelübergreifende Einschreiten von Sicherheitsorganen. Demnach können die BeamtInnen in Hinkunft auch außerhalb des Sprengels der Behörde, der sie funktionell zugeordnet sind, tätig werden. Bisher war das nur bei Gefahr in Verzug der Fall. Das soll flexiblere und wirksamere Einsätze ermöglichen. Zudem wird klarer als bisher geregelt, in welchem Umfang und mit welchen Befugnissen die Organe des öffentlichen Sicherheitsdienstes an Verwaltungsstrafverfahren mitzuwirken haben. Neu ist in diesem Zusammenhang das Recht von Sicherheitsorganen, zur Durchsetzung ihrer Befugnisse "angemessenen Zwang" anzuwenden, etwa bei Identitätsfeststellungen.

Identitätsfeststellungen sind darüber hinaus künftig nicht nur bei Betreten auf frischer Tat zulässig, sondern auch unmittelbar nach der Tathandlung, sofern die betreffende Person glaubwürdig der Tatbegehung beschuldigt wird oder Gegenstände bei sich hat, die auf ihre Beteiligung an der Tat hinweisen. Als Beispiel wird etwa der Fall genannt, dass ein Kontrollor mit einem "Schwarzfahrer" aus der Straßenbahn aussteigt und diese die Station zum Zeitpunkt des Eintreffens der Exekutive bereits verlassen hat.

Schwarzfahrer erhalten 14 Tage Zeit, um Strafticket zu begleichen

Auch in einem weiteren Bereich sind "Schwarzfahrer" von der Novelle betroffen. Künftig liegt erst dann eine Verwaltungsübertretung vor, wenn der Fahrpreis samt Zuschlag nicht unverzüglich bzw., im Falle der Feststellung der Identität, innerhalb der gesetzlichen Frist bezahlt wird. Letztere wird dabei von drei auf 14 Tage erstreckt. Damit haben ertappte SchwarzfahrerInnen, die sich ausweisen können, künftig zwei Wochen Zeit, die Schuld zu begleichen.

Einheitliche Deliktskataloge, weniger Bürokratie

Im Interesse einer möglichst einheitlichen Strafpraxis und aus Gründen der Gleichbehandlung und der Transparenz ist vorgesehen, dass die jeweils oberste zuständige Behörde künftig einheitliche Deliktskataloge für Strafverfügungen, Anonymverfügungen und Organstrafen festlegt. Überdies wird den Behörden mit der Novelle die Möglichkeit eingeräumt, von der Einleitung oder Fortführung eines Strafverfahrens abzusehen, wenn der Betroffene irrtümlich einen höheren Betrag als durch eine Anonymverfügung vorgeschrieben bezahlt hat. Das ist derzeit aufgrund der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs nicht möglich. Beschuldigte erhalten außerdem das Recht, einen erhobenen Einspruch gegen eine Strafverfügung wieder zurückzuziehen bzw. einzuschränken.

Um den Verwaltungsaufwand zu reduzieren, soll künftig auf individuelle Ermächtigungsurkunden für Organe des öffentlichen Sicherheitsdienstes zur Einhebung vorläufiger Sicherheiten und für Organe der öffentlichen Aufsicht zur Einhebung von Geldstrafen mit Organstrafverfügung verzichtet werden. Das betrifft etwa die Parkraumüberwachung. Stattdessen ist eine generelle gesetzliche Ermächtigung in Aussicht genommen.

Bundesgesetz über die Europäische Ermittlungsanordnung in Verwaltungsstrafsachen

Ebenfalls mit den Stimmen der Koalitionsparteien billigte der Verfassungsausschuss ein neues Bundesgesetz (188 d.B.), das der Umsetzung der EU-Richtlinie über die Europäische Ermittlungsanordnung in Strafsachen für den Bereich des Verwaltungsstrafrechts dient. Ziel des Vorhabens ist es, grenzüberschreitende Beweiserhebungen in Verwaltungsstrafsachen durch ein einheitliches Verfahren, standardisierte Formulare und vorgegebene Fristen zu beschleunigen. Zudem ist der EU-Vorgabe, wonach grenzüberschreitende Ermittlungsanordnungen einer Verwaltungsbehörde durch einen Richter, ein Gericht oder einen Staatsanwalt auf ihre Validität zu prüfen sind, Rechnung zu tragen. Diese Aufgabe sollen in Österreich die Verwaltungsgerichte übernehmen.

Noch offen ist, ob die für einen Beschluss des Gesetzes im Nationalrat notwendige Zweidrittelmehrheit zustande kommt. Im Ausschuss lehnten SPÖ, NEOS und Liste Pilz den Entwurf jedenfalls mit Hinweis auf Einwände der Rechtsanwaltskammer geschlossen ab. Konkret vermissen Alfred Noll (PILZ) und Nikolaus Scherak (NEOS) etwa das Recht von Beschuldigten, eine Europäische Ermittlungsanordnung zu beantragen. Überdies gebe es keine Möglichkeit, vom Verwaltungsgericht gebilligte Ermittlungsschritte zu beeinspruchen. Dafür sieht Noll in einem anderen Punkt die EU-Richtlinie übererfüllt. Prinzipiell habe er aber kein Problem mit der Sache, betonte Noll. Auch Scherak ist zuversichtlich, bis zum Plenum noch eine Einigung erzielen zu können.

Justizminister Moser wies darauf hin, dass die Richtlinie zur Europäischen Ermittlungsanordnung im Strafrecht bereits umgesetzt sei. Dass Beschuldigte in Verwaltungsstrafverfahren keine Europäische Ermittlungsanordnung initiieren können, liegt ihm zufolge daran, dass sie in Verwaltungsverfahren keine Beweisanträge stellen können. Würde man die Verwaltungsgerichte darüber hinaus verpflichten, die Genehmigung von Europäischen Ermittlungsanordnungen zu begründen, wäre das laut Moser eine Übererfüllung der EU-Richtlinie.

Anzuwenden ist die EU-Richtlinie von allen EU-Mitgliedstaaten außer Irland und Dänemark, für die eine Ausnahmeregelung gilt. (Schluss Verfassungsausschuss) gs