Rechnungshofausschuss: Asylbetreuungseinrichtungen des Bundes sowie Grundversorgung in Wien auf dem Prüfstand

Wien (PK) – Mit einem innenpolitischen Dauerbrenner, nämlich der Unterbringung und Versorgung von hilfs- und schutzbedürftigen Fremden durch Bund und Länder, befassen sich zwei Berichte des Rechnungshofs, die heute im zuständigen Fachausschuss einstimmig zur Kenntnis genommen wurden. Einerseits handelte es sich um eine Sonderprüfung mit dem Titel "Asylbetreuungseinrichtungen des Bundes", die auf ein Verlangen von FPÖ-Abgeordneten zurückgeht, andererseits stand die "Grundversorgung in Wien" auf dem Prüfstand.

Aus Sicht des Rechnungshofes ist es – im Hinblick auf die in der Grundversorgungsvereinbarung festgelegten Aufgaben des Bundes – unverzichtbar, dass das Innenministerium angemessene Vorsorge für die Bewältigung von gegebenenfalls wieder steigenden Asylantragszahlen trifft. Ein ganzheitliches, von Wirtschaftlichkeitsüberlegungen getragenes und auf die jeweiligen Zielgruppen und die Aufenthaltsdauer abgestimmtes Konzept zur Bereithaltung von Vorsorgekapazitäten für die Betreuung von Asylwerbenden durch den Bund sollte erstellt werden, regt Rechnungshofpräsidentin Margit Kraker an. Bezüglich der Grundversorgung wurde bemängelt, dass in Österreich keine Stelle einen Überblick über die tatsächlichen Gesamtkosten der Grundversorgung hätte.

Innenminister Gerhard Karner zeigte sich zufrieden mit den Umsetzungsstand der Empfehlungen in beiden Bereichen. So sei etwa seit der Errichtung der Bundesagentur für Betreuungs– und Unterstützungsleistungen (BBU) im Jahr 2020 ein ständiger Informationsaustausch über die bestehende Auslastungs– und Kapazitätslage in den Betreuungseinrichtungen gewährleistet. Aktuell würden sich rund 89.000 Personen in der Grundversorgung befinden, 52.000 davon kommen aus der Ukraine. Insgesamt seien im Jahr 2022 435 Mio. € an Kosten für die Grundversorgung angefallen, rund 100 Mio. € davon entfallen auf Ausgaben für Vertriebene aus der Ukraine, teilte ein Experte des Ressorts mit.

Schwieriges Zusammenspiel zwischen Bund und Ländern bei der Unterbringung von schutzbedürftigen Fremden

Im Rahmen der Grundversorgung erhalten hilfs- und schutzbedürftige Fremde in erster Linie Leistungen, welche auf die Deckung der täglichen Grundbedürfnisse ausgerichtet sind, wie angemessene Verpflegung, Unterkunft, medizinische Versorgung, Bekleidungshilfe, Schulbedarf sowie Information und Beratung. Aufgabe des Bundes – und somit des Innenministeriums - ist es, die Erstaufnahme von Asylwerbenden sicherzustellen. Erst nach Abschluss des Zulassungsverfahrens können Asylwerbende zur Grundversorgung den Ländern zugewiesen werden. Im Regelfall erfolgt eine Aufteilung der Kosten zwischen Bund und Ländern im Verhältnis 60:40. Die Grundversorgungsvereinbarung sieht Kostenhöchstsätze vor, die etwa bei einer erwachsenen Einzelperson bei 365 € (Verpflegung und Miete bei individueller Unterbringung) liegen. Die im Verlangen der FPÖ-Abgeordneten enthaltenen 29 Fragen betrafen unter anderem rechtliche, organisatorische, finanzielle und personelle Maßnahmen der Grundversorgung sowie die Verträge der Betreuungseinrichtungen in den Jahren 2013 bis 2017. Aus Gründen der Aktualität erweiterte der Rechnungshof den Zeitraum bis 2020.

Mietverträge nachverhandeln und Strategie für effizientes Krisenmanagement entwickeln

Das Innenministerium hatte durchschnittlich 75 % des Aufwands für die Versorgung von Asylwerbenden als Kostenersatz an die Länder zu leisten, heißt es im Bericht (III-538 d.B. ). Der unmittelbare Aufwand des Bundes betrug von 2013 bis 2020 rund 635 Mio. €. Die Prüfer:innen des Rechnungshofes stellten grundsätzlich fest, dass das Innenressort bis 2014 mit den bis dahin vorhandenen Einrichtungen in der Lage war, die Bundesbetreuung bedarfsgerecht durchzuführen. Wegen der stark steigenden Asylantragszahlen, fehlenden eigenen Reserven und Unterbringungsmöglichkeiten in den Ländern mussten aber vor allem im Zuge der Migrationskrise 2015/2016 dringend weitere Kapazitäten aufgebaut werden. Auch wenn es gelang, Obdachlosigkeit bei Asylwerbenden zu verhindern, konnte nicht immer die wirtschaftlich und rechtlich beste Lösung erzielt werden. Dem Bund entstanden zudem Kosten von 11,2 Mio. € allein für stillgelegte Betreuungseinrichtungen. Auch die Beschaffung von Containern, von denen nur 30 % verwendet wurden, sei zu spät erfolgt.

Kritisch hielt der Rechnungshof dabei fest, dass das Innenministerium an einzelne Mietverträge langfristig bis zu 15 Jahre gebunden ist, was zu hohen finanziellen Vorbelastungen führte. Eine zentrale Empfehlung lautete daher, die Mietverträge zu den Betreuungseinrichtungen zu evaluieren, nach Möglichkeit nachzuverhandeln und anzupassen, um nachteilige Folgen zu minimieren. Außerdem sollten geeignete Strategien entwickelt werden, sowohl für ein effizientes Krisenmanagement als auch für die Beschaffung von Unterbringungskapazitäten. Trotz vorliegender Daten zu Asyl, Fremdenwesen und Grundversorgung würde auch eine strukturierte und umfassende Abschätzung der benötigten Kapazitäten fehlen.  Die Prüfer:innen schlagen zudem vor, den Personalbedarf für die Bundesbetreuung von Asylwerbenden regelmäßig zu erheben sowie eine möglichst stabile Personalstruktur sicherzustellen. Rechnungshofpräsidentin Margit Kraker räumte ein, dass die Migrationskrise in den Jahre 2015 und 2016 sehr große Herausforderungen mit sich brachte. Nun gelte es, die daraus gewonnenen Lektionen zu lernen und entsprechende Vorsorgemaßnahmen für die Zukunft zu treffen.

Debatte: Kritik an hohen Ausgaben für Mieten und fehlenden Strategien für die Zukunft

In der Vergangenheit seien eine Reihe von handwerklichen Fehlern passiert, kritisierte Abgeordneter Michael Seemayer (SPÖ), der eine bessere Vorbereitung auf künftige Krisenfälle einforderte. Nachdem seit Mitte 2020 die Bundesagentur für Betreuungs– und Unterstützungsleistungen (BBU) für die Abwicklung der Grundversorgung auf Bundesebene zuständig sei, wolle er wissen, welche Kosteneinsparungen sich durch diese Umstellung ergeben hätten. Andreas Kollross (SPÖ) wies auf die hohe Kostenbelastung durch den Abschluss von ungünstigen Mietverträgen hin.

FPÖ-Abgeordneter Christian Lausch schloss sich der Meinung des Rechnungshofs an, wonach noch immer eine geeignete Strategie, ein effizientes Krisenmanagement sowie ein Vorsorgekonzept fehlen würden, um für zukünftige Entwicklungen gerüstet zu sein. Unverständnis zeigte er dafür, dass die Mietverträge bis zu 15 Jahre gelten und nicht nachverhandelt würden.

Georg Bürstmayr von den Grünen wies darauf hin, dass das Innenressort seit 2013 37 Verträge im Zusammenhang mit der Eröffnung neuer Betreuungseinrichtungen des Bundes abgeschlossen hat, wobei sieben davon aktiv genutzt würden und 19 geschlossen seien. Da auch elf Einrichtung stillgelegt seien, fragte er, welche Kosten dafür angefallen seien.

ÖVP-Vertreter Hermann Gahr (ÖVP) stellte Fragen zur Neuregelung von Zuständigkeiten sowie zur kontinuierlichen Anpassung des Personalbedarfs.

Stefanie Krisper (NEOS) sprach von einem dysfunktionalen Grundversorgungssystem, das nicht resilient aufgestellt sei. Ihrer Ansicht nach sei zudem unfassbar viel Geld aus dem Fenster "geschmissen" worden. Allein für die Betreuung von Asylwerber:innen, die eigentlich schon an die Länder verteilt werden sollen, gebe der Bund 4 Mio. € pro Monat aus. Krisper erwartete sich vom Innenminister, von seinem Durchgriffsrecht Gebrauch zu machen und gegebenenfalls Sanktionen zu verhängen. Sie verstehe auch nicht, warum es notwendig gewesen sei, Zelte als Unterbringung heranzuziehen.

Innenminister Karner sieht zahlreiche Verbesserungen durch Einrichtung der BBU, Schaffung von Vorsorgekapazitäten und strukturiertere Arbeitsabläufe

Sein Ressort habe die Anregungen des Rechnungshofs sehr ernst genommen, betonte Karner, 14 von 18 Empfehlungen seien bereits umgesetzt bzw. würden sich in Umsetzung befinden. Ein entscheidender Schritt sei mit der Errichtung der Bundesagentur für Betreuungs– und Unterstützungsleistungen (BBU) gesetzt worden, weil damit eine zentrale Verantwortlichkeit für die Verträge geschaffen wurde. Die Migrationskrise 2015/2016 habe alle Beteiligten vor große Herausforderungen gestellt und dazu geführt, dass schnell Unterkünfte zur Verfügung gestellt werden mussten. In der Zwischenzeit seien die Mietverträge aber alle nachverhandelt worden, sodass nur zwei langfristige übrig geblieben seien. Bei den neuen Verträgen werde auf eine kürzere Laufzeit geachtet. Ein Experte des Ministeriums berichtete, dass durch die Einrichtung eines Lenkungsgremiums, die Schaffung von klaren Strukturen und dem regelmäßigen Austausch mit dem BBU wichtige Fortschritte erzielt wurden. Weiters habe man ein Strategiepapier entwickelt, das in Form eines Ampelsystems ein dreistufiges Verfahren vorsehe, um vorausschauend agieren zu können.

Im letzten Jahr wurden 108.000 Asylanträge gestellt, wobei 80.000 Personen zum ersten Mal registriert wurden, informierte Karner. Generell habe sich die Situation entspannt, die Zahlen seien alle rückläufig. Auch in Traiskirchen würden derzeit nur mehr 700 Asylwerber:innen untergebracht. Zur Entlastung habe vor allem auch die Tatsache geführt, dass die Möglichkeit zur visafreien Einreise für Bürger:innen aus Indien und Tunesien nach Serbien aufgehoben wurde. Eine positive Veränderung habe es auch bei den Tagsätzen gegeben, die von 83 € im Jahr 2022 auf 53 € reduziert werden konnten. Von der Nutzung des Durchgriffsrechts halte er wenig, da es immer die Kooperation mit den Ländern und Gemeinden brauche. Was die Aufstellung von Zelten betrifft, so sei diese Maßnahme notwendig gewesen, um Obdachlosigkeit zu verhindern, unterstrich der Innenminister. Man wollte zudem unterbinden, dass Flüchtlinge sich in großen Gruppen auf  Hauptplätzen oder vor  Schulen aufhalten. In Tirol habe man etwa das Gelände einer Polizeischule gewählt, um Zelte zu errichten. In Planung seien derzeit zwei Containerdörfer mit rund 400 Plätzen, die im Frühjahr noch im Betrieb gehen sollen. Insgesamt wolle man eine Notfallkapazität von ca. 8.000 Plätzen gewährleisten.

Der Bericht wurde bei der Abstimmung einstimmig zur Kenntnis genommen.

Kein Überblick über Gesamtkosten bei der Grundversorgung

Der Bericht "Grundversorgung in Wien" geht unter anderem auf eine Anregung des Wiener Stadtrats für Soziales zurück, wobei vor allem die Jahre 2014 bis 2018 geprüft wurden (III-246 d.B. ). Mitte 2019 waren in Wien rd. 13.700 Personen in Grundversorgung. Nur 5 % davon befanden sich im Asylverfahren vor dem Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl. Rund 31 % waren Asylwerbende im Rechtsmittelverfahren beim Bundesverwaltungsgericht, bei dem ein Rückstau auftrat. Rund 44 % entfielen weiters auf die Gruppe der subsidiär Schutzberechtigten, die ohne zeitliche Beschränkung in Grundversorgung bleiben konnten. Da subsidiär Schutzberechtigte häufig aus anderen Bundesländern nach Wien zogen, erfolgte – anders als vorgesehen – keine Verteilung der Personen in Grundversorgung nach Bevölkerungsschlüssel, stellten die Prüfer:innen fest. Wien betreute im Jahr 2019 rund 70 % mehr Personen als vorgesehen.

Obwohl nach Abschluss des inhaltlichen Asylverfahrens die Länder alleine über die Leistungsgewährung entscheiden, hat der Bund in diesem Stadium noch wesentliche Aufgaben: Er stellt die zentrale IT–Anwendung zur Administration zur Verfügung, führt die Abrechnung durch und verfügt über Informationen zum Stand des Asylverfahrens und zu bestimmten Fragen der Hilfsbedürftigkeit. In der Zusammenarbeit mit den Ländern entstanden mehrfach Streitfragen. Zwar war ein Koordinationsrat eingerichtet, aber kein Streitbeilegungsmechanismus geregelt. In einigen Konstellationen gab es Auffassungsunterschiede zwischen dem Bund und dem Land Wien über die Zulässigkeit der Aufnahme in die Grundversorgung. Weil Personen mit bestimmten Aufenthaltstiteln keine anderen Unterstützungsleistungen beziehen konnten, betreute Wien diese in der Grundversorgung, obwohl sie dort nicht anspruchsberechtigt waren.

Das Land Wien hatte die operative Vollziehung der Grundversorgung an den Fonds Soziales Wien ausgelagert und vollzog so als einziges Land alle Aufgabenbereiche in Privatwirtschaftsverwaltung. Im Jahr 2016 teilte der Fonds Soziales Wien die Administration auf drei Bereiche auf. Aufgrund der zahlreichen Schnittstellen war es für den Fonds nur mit großem Aufwand möglich, Auskünfte zu einzelnen Personen zu geben. Die Vollzugsprozesse im Fonds Soziales Wien waren nicht ausreichend klar und vollständig festgelegt. Stichproben des Rechnungshofs zeigten in 20 von 22 Fällen Vollzugsprobleme. Die finanzielle Auswirkung der festgestellten Fehlauszahlungen lag dabei – bezogen auf den überprüften Zeitraum 2014 bis 2019 – in Summe bei rd. 0,5 % der ausbezahlten Grundversorgungsleistungen. Probleme gab es auch beim Umgang mit Auslandsaufenthalten von Personen in Grundversorgung; die Regelungen waren teilweise unklar und wurden im Fonds Soziales Wien nur unvollständig vollzogen.

Mangelnde Transparenz und Nachvollziehbarkeit

Die Anzahl der Personen in Grundversorgung stieg von 2014 bis 2017 stetig an. So befanden sich zu Beginn des Jahres 2017 in Wien 20.438 Personen in Grundversorgung. 2018 sank die Anzahl auf 19.233 und 2019 waren es rund ein Viertel weniger Menschen als im Jahr 2017, konkret 15.318 Personen. Die Prüfer:innen kritisieren im Bericht, dass der Fonds Soziales Wien über keinen Überblick über die den einzelnen Personen gewährten Leistungen und dazugehörigen Daten verfügte. Der Rechnungshof empfiehlt dem Fonds Soziales Wien, eine zentrale IT-Unterstützung aufzubauen, die jederzeit eine vollständige und aktuelle Übersicht über die relevanten Daten und Leistungen für Personen in Grundversorgung bietet.

Zusammenarbeit zwischen Innenministerium und Land Wien soll verbessert und Gesamtkosten dargestellt werden

Aus Sicht des Rechnungshofs sollte jedenfalls die Zusammenarbeit zwischen Bund und Ländern vor allem im Hinblick auf die Kontrolle der Leistungsgewährung verbessert werden. Empfohlen wird zudem eine gemeinsame Risikoeinschätzung zur Vollziehung der Grundversorgung. Da für subsidiär Schutzberechtigte andere Regelungen gelten (Zugang zum Arbeitsmarkt, freier Aufenthalt im Bundesgebiet und Möglichkeit eines Auslandsaufenthalts) sollten geeignete Rahmenbedingungen außerhalb der Grundversorgung geschaffen werden, regt der Rechnungshof an. Notwendig seien auch ein Konzept hinsichtlich einer effektiven und wirtschaftlichen Vorgehensweise bei einem erneuten Ansteigen der Zahl der Asylwerbenden, eine vollständig automatisierte Bund-Länder-Abrechnung sowie eine Vereinfachung der Kostenaufteilung, unterstrich Rechnungshofpräsidentin Margit Kraker.

Der Rechnungshof hielt grundsätzlich fest, dass in Österreich keine Stelle einen Überblick über die tatsächlichen Gesamtkosten der Grundversorgung hatte. Die Prüfer:innen errechneten eine Gesamtsumme für die Jahre 2014 bis 2018: Die bei Bund und Ländern angefallenen und wechselseitig verrechneten Kosten lagen im überprüften Zeitraum bei insgesamt rund 2,34 Mrd. €. Die jährlichen Kosten schwankten dabei zwischen rund 200 Millionen €  (2014) und rund 746 Mio. € (2016). Diese Beträge zeigen nicht die entstandenen Gesamtkosten auf, weil etwa Verwaltungskosten oder Aufwendungen für nicht in der Grundversorgungsvereinbarung vorgesehene Leistungen fehlten. Der Rechnungshof empfiehlt dem Innenministerium, gemeinsam mit den Ländern die Gesamtkosten der Grundversorgung zu erheben und jährlich entsprechende Berichte zu erstellen.

Abgeordneter Johann Singer (ÖVP) erkundigte sich danach, ob schon ein Konzept hinsichtlich einer effektiven und wirtschaftlichen Vorgehensweise bei einem erneuten Ansteigen der Zahl der Asylwerbenden erarbeitet wurde, während Wolfgang Zanger (FPÖ) auf Probleme bezüglich der komplexen Zuständigkeiten von Bund und Ländern hinwies. Zahlreiche Fragen stellte Stefanie Krisper (NEOS), die von der Vereinfachung der Kostenaufteilung, der Erhebung des Personalbedarfs bis hin zur Darstellung der Gesamtkosten für die Grundversorgung reichten.

Zufrieden stellte Innenminister Gerhard Karner  fest, dass rund 84 % der Empfehlungen des Rechnungshofs zum Thema Grundversorgung in Wien bereits umgesetzt wurden bzw. in Umsetzung seien. Neben einer Anpassung der Höchstsätze konnte etwa auch der Teuerungsausgleich rückwirkend beschlossen werden. Das vom Abgeordneten Georg Bürstmayr (Grüne) angesprochene transparente Realkostenmodell werde als Ziel angepeilt. Man sei dabei in enger Abstimmung mit dem Fonds Soziales Wien, um dieses Modell in Form eines Pilotprojekts zu implementieren, informierte der Minister. Da es große Unterschiede zwischen den Regionen gebe, mache es aus seiner Sicht Sinn, in diese Richtung zu gehen. Ein Experte des Ministeriums informierte noch darüber, dass sich die Gesamtkosten für die Grundversorgung im Jahr 2022 auf 435 Mio. € belaufen haben. Eine Weiterentwicklung des gesamten Systems, wie etwa die von SPÖ-Abgeordneter Ruth Becher angeregte Einrichtung einer Schiedsinstanz, hänge von einer Einigung zwischen Bund und Ländern ab.

Der Bericht wurden ebenso wie zwei weitere Berichte des Rechnungshofs zur Erweiterung der Parkraumbewirtschaftung (III-196 d.B. ) sowie zu Verkehrsstrafen (III-823 d.B. ) , die ohne Debatte behandelt wurden, einstimmig zur Kenntnis genommen. Am Schluss der Sitzung wurden aus Gründen der Fristwahrung noch zahlreiche Berichte vertagt: Einkommensbericht 2022 (III-792 d.B. ), Verpackungsabfälle aus Kunststoff (III-804 d.B. ), Wald im Klimawandel (III-808 d.B. ), Liegenschaftsverwaltung der Bundesforste (III-818 d.B. ), Einsatzbereitschaft der Miliz (III-819 d.B. ), MeteoServe Wetterdienst (III-820 d.B. ), Reform der Sozialversicherungsträger (III-822 d.B. ), Tätigkeitsbericht 2022 (III-828 d.B. ), Gesundheitsförderung und Prävention (III-847 d.B. ), Wildbach- und Lawinenverbauung (III-854 d.B. ), Bildungsdirektionen (III-863 d.B. ), Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl (III-881 d.B. ), Bundesverwaltungsgericht (III-886 d.B. ) und Österreichische Akademie der Wissenschaften (III-888 d.B. ). (Schluss Rechnungshofausschuss) sue