Budgetdienst - Anfragebeantwortungen 01.09.2016

Erstellung und Prüfung staatlicher Rechnungsabschlüsse

Anfragebeantwortung vom 1. September 2016

Überblick

Der Abgeordnete Bruno Rossmann (Grüne) ersuchte den Budget­dienst um eine Kurz­studie zu Regelungen und Vorgangs­weisen bei der Erstellung und Prüfung von Rechnungs­abschlüssen in anderen EU- bzw. OECD-Staaten im Vergleich zum österreichischen Bundes­rechnungs­abschluss. Der Budget­dienst hat in seiner Studie dazu auch die maßgeblichen internationalen Standards beleuchtet und die Besonder­heiten der österreichischen Regelung näher analysiert bzw. die Argumente dafür und dagegen gegen­über­gestellt.

Die vollständige Anfragebeantwortung zum Download:

BD - Kurzstudie zur Erstellung und Prüfung staatlicher Rechnungsabschlüsse / PDF, 491 KB

Kurzfassung

Der Budget­dienst hat in der Kurz­studie die Rechts­lage und die Vorgangs­weise bei der Erstellung und Prüfung des Bundes­rechnungs­abschlusses (BRA) heraus­gearbeitet, die Besonderheiten der österreichische Regelung näher analysiert und die Argumente dafür und dagegen gegen­über­gestellt. Dazu hat er die dies­bezüglichen internationalen Standards sowie die Vorgangs­weisen für die Rechnungs­abschlüsse der Europäischen Union, ausgewählter Staaten und der Unternehmen im privaten Sektor im Über­blick dargestellt.

Grundlagen, Vorgangsweisen und Besonderheiten bei der Erstellung und Prüfung des Bundesrechnungsabschlusses

Die Bundes­verfassung sieht vor, dass der RH den BRA verfasst und dem National­rat vorlegt. Für die Erstellung des BRA werden dem RH die von den haushalts­leitenden Organen aufgestellten Abschluss­rechnungen des abgelaufenen Finanz­jahres samt Anhangs­angaben sowie die konsolidierte Abschluss­rechnung durch das BMF elektronisch zur Über­prüfung vorgelegt. Im Rahmen der Erstellung und Prüfung des BRA gem. § 9 RHG werden von den haushalts­führenden Stellen nachträglich fest­gestellte oder vom RH vor­gefundenen Mängel in den Verrechnungs­aufschreibungen oder Abschluss­rechnungen im unmittelbaren Verkehr mit den rechnungs­legenden Stellen behoben, wobei der RH die Richtig­stellungen veranlasst, diese jedoch nicht selbst im Haushalts­verrechnungs­system vornimmt.

Das Verfassen des BRA gehört zu den Sonder­aufgaben des RH und damit nicht zur Gebarungs­kontrolle im engeren Sinn. Die feder­führende Mit­wirkung des RH an der Erstellung der Dokumente zum Rechnungs­abschluss und die Möglichkeit der Mängel­behebung in den Verrechnungs­auf­schreibungen stellt im internationalen Vergleich eine unübliche Vorgangs­weise dar. In den meisten Ländern wird vom Finanz­minister bzw. von der Regierung ein (weitgehend) fertiges Rechnungs­abschluss­dokument erstellt und der jeweiligen Obersten Rechnungs­kontroll­behörde zur Prüfung vorgelegt. Diese verfasst darüber einen gesonderten Prüf­bericht, der auch ein Testat (formalisierter Teil des Berichts mit den zentralen Prüfungs­aussagen) beinhalten kann.

Die in Österreich bestehende Sonder­regelung stellt insofern eine verfahrens­mäßige Vereinfachung dar, als die Erstellung und die Prüfung des BRA in einem einzigen geschlossenen Verfahrens­ablauf erfolgen, der vom RH koordiniert wird. Durch die Ein­bindung des RH als unabhängige Kontroll­einrichtung in die Erstellung des BRA ist überdies ein besonderes Maß an Gewähr gegeben, dass der BRA dem tatsächlichen Gebarungs­vollzug entspricht. Der BRA erfüllt durch seine unter­schiedlichen Teile wesentliche Anforderungen sowohl an die Bericht­erstattung als auch an die Kontrolle. Durch die Möglichkeit der Mängel­behebung kann der RH stärker auf die Verrechnungs­praxis Einfluss nehmen.

Gegen die derzeitige Vorgangs­weise sprechen jedoch gewichtige Argumente. Der BRA stellt inhaltlich den Rechenschafts­bericht über den (gesetzeskonformen) Budget­vollzug im abgelaufenen Finanz­jahr dar, dessen narrative Elemente zum konsolidierten Gesamt­abschluss jedoch nicht vom Bundes­minister für Finanzen oder der Bundes­regierung, sondern von der Kontroll­einrichtung selbst bei­gestellt werden. Durch die enge Verknüpfung von Erstellung und Prüfung des BRA werden die unterschiedlichen Rollen und Verantwortlichkeiten nicht ausreichend getrennt und sind insbesondere für den externen Berichts­empfänger nicht transparent. Die parlamentarische Auseinander­setzung findet formal über einen Bericht des RH und nicht über einen Bericht der Bundes­regierung statt, die in der Plenums­debatte daher auch nicht vertreten ist. Bedenken bestehen insbesondere auch im Hinblick auf die Unabhängigkeit des RH bei der Prüfung der Abschluss­rechnungen und der Bericht­erstattung. Da der RH zur Richtig­stellung im Rahmen des Mängel­behebungs­verfahrens verpflichtet ist, trägt er nach außen hin auch eine starke Verantwortung für die Richtigkeit der Abschluss­rechnungen, zu deren Prüfung und Beurteilung er jedoch berufen ist.

Internationale Standards und Empfehlungen

Die International Public Sector Accounting Standards (IPSAS) gehen davon aus, dass die Verantwortung für die Erstellung des konsolidierten Abschlusses der gesamten Regierung in der Regel beim Leiter der zentralen Finanz­behörde (oder dem leitenden Finanz­beamten oder dem Leiter des Rechnungswesens) und dem Finanz­minister (oder dem Inhaber einer entsprechenden Funktion) gemeinsam liegt.

Gemäß den von der INTOSAI die Tätigkeit der Obersten Rechnungs­kontroll­behörden (ORKB) entwickelten Prüfungs­standards ist die Ziel­setzung der Abschluss­prüfung der ORKB, dass diese als Ergebnis ihrer Prüfung einen ent­sprechenden Prüfungs­bericht erstellt und einen Bestätigungs­vermerk erteilt, wonach die von einer öffentlichen Stelle nach einem Regel­werk für die Rechnungs­legung auf­gestellte Jahres­rechnung ein wahrheits­getreues bzw. den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild vermittelt. Voraus­setzung dafür ist eine von der Leitung der öffentlichen Einheit aufgestellte vollständige, regelwerks­konforme Jahres­rechnung. Die Anwendung der genannten Bestimmungen aus den INTOSAI-Grundsätzen und Leit­linien für Österreich ist nur durch eine Reihe von Interpretationen möglich.

Vorgangsweise in der Europäischen Union und in ausgewählten Mitgliedstaaten

Im Rahmen eines internationalen Vergleichs hat der Budget­dienst die Eckpunkte für die Erstellung, Prüfung und Genehmigung der Rechnungs­abschlüsse der Europäischen Union (EU) sowie von Deutschland, der Schweiz und den Niederlanden zusammen­gestellt. Die Erstellung des Rechnungs­abschlusses samt Anhangs­angaben und Erläuterungen obliegt jeweils dem Finanz­ministerium (Rechnungs­führer der Europäischen Kommission), dem die haushalts­führenden Stellen zuarbeiten. Die Prüfung wird durch die jeweilige ORKB durchgeführt. Die Verantwortlichkeiten für die Erstellung und Prüfung des Rechnungs­abschlusses sind somit klar getrennt, weshalb der Rechnungs­abschluss und der Prüfungs­bericht auch jeweils getrennte Dokumente von unter­schiedlichen Institutionen darstellen. Damit unterscheiden sich auch die dies­bezüglichen parlamentarischen Verfahren.