Budgetdienst - Anfragebeantwortungen 27.04.2015

Kalte Progression

Anfragebeantwortung vom 27. April 2015

Überblick

Der Abgeordnete Bruno Rossmann (Grüne) wies in einer Anfrage darauf hin, dass es zur Höhe des Effekts der so genannten kalten Progression seit der letzten Steuer­reform im Jahr 2009 verschiedene Berechnungen gibt, die zu völlig unterschiedlichen Ergebnissen kommen und ersuchte den Budget­dienst um kritische Würdigung dieser Berechnungen. Dies­bezügliche Berechnungen wurden von Anton Rainer (BMF), dem IHS, der Agenda Austria und der Gesellschaft für angewandte Wirtschafts­forschung (GAW) durchgeführt. Die darin für das Jahr 2013 ermittelten Beträge liegen zwischen 1,428 Mrd. EUR (Rainer) und 2,460 Mrd. EUR (Agenda Austria).

Die vollständige Analyse zum Download:

BD - Anfragebeantwortung zur Kalten Progression / PDF, 636 KB

Kurzfassung

Der Einkommensteuertarif verläuft in Österreich progressiv, d. h. der Durchschnitts­steuersatz steigt mit der Bemessungs­grundlage an. Unter kalter Progression versteht man steuerliche Mehr­belastungen, die ausschließlich durch den Anstieg des Preis­niveaus entstehen und zu einem Anstieg der realen Steuer­belastung führen, auch wenn die realen Brutto­löhne gleich bleiben.

Zur Quantifizierung der auf die kalte Progression zurückzuführenden steuerlichen Mehr­belastung seit der letzten Steuer­reform 2009 wurden von Anton Rainer (BMF), dem IHS, der Gesellschaft für angewandte Wirtschafts­forschung (GAW) und der Agenda Austria Berechnungen vorgelegt, die sich teils erheblich unterscheiden. Während die Methode von Rainer (BMF) ein makrobasierter Ansatz ist, bei dem die kalte Progression auf Basis von aggregierten VGR-Daten ermittelt wird, erfolgen die Berechnungen der GAW auf Basis von statistisch erhobenen Individualdaten. IHS und Agenda Austria verwenden für ihre Berechnungen die Lohnsteuerstatistik der Statistik Austria. Dabei handelt es zwar nicht um Individual­daten, die Berechnungen folgen jedoch ebenfalls einem disaggregierten Ansatz.

Die Unterschiede in den Ergebnissen erscheinen auf den ersten Blick beträchtlich, sind jedoch bei genauerer Betrachtung größtenteils erklärbar:

  • Einer der Hauptgründe für den Unterschied zwischen den Berechnungen ist, dass drei der Studien (Rainer (BMF), IHS, Agenda Austria) die kalte Progression ausschließlich für die Lohnsteuer berechnen, während die GAW bei ihren Berechnungen auch die veranlagte Einkommen­steuer miteinbezieht.
  • Ein weiterer wesentlicher Grund für den Unterschied zwischen IHS und GAW ist, dass das IHS bei der Simulation des hypothetischen Steuer­aufkommen mit indexiertem Tarif nur einen Teil des Steuertarifs an die Inflation anpasst, während die GAW auch sämtliche Frei- und Absetzbeträge indexiert. 
  • In den Berechnungen von Rainer (BMF) wird der gesamte Anstieg der Bruttolohn- und Gehaltssumme von 2009 bis 2013 (13,3 %) implizit einer Nominal­lohn­steigerung zugeschrieben und mit der kumulierten Inflationsrate von 10 % in Relation gesetzt. Tatsächlich ist der Anstieg zum Teil auf den aufgetretenen Beschäftigungszuwachs zurückzuführen. Weiters werden Veränderungen in der Einkommens­verteilung nicht berücksichtigt.
  • Die Agenda Austria dürfte hingegen insbesondere aufgrund der Annahme einer Gleich­verteilung der Einkommen innerhalb der für die Berechnung herangezogenen Einkommens­klassen bei der Hochrechnung der kalten Progression auf die Gesamt­bevölkerung den Effekt der kalten Progression überschätzen. Weiters wurden bestimmte steuerfreie Bezüge sowie Korrekturen durch die Arbeitnehmer­veranlagung nicht berücksichtigt.

Die Ermittlung des tatsächlichen Effekts der kalten Progression ist mit den verfügbaren Daten nur annähernd möglich, weshalb alle verwendeten Methoden gewisse Verzerrungen aufweisen. 

Die Ergebnisse von Rainer (BMF) sind mit 1,428 Mrd. EUR im Jahr 2013 aus Sicht des Budgetdienstes deutlich zu niedrig, was insbesondere in der problematischen Bereinigung des gesamten Progressions­effektes in einen inflations­bedingten und einen durch Real­lohn­steigerungen bedingten Progressions­effekt begründet ist. Die Agenda Austria (2,460 Mrd. EUR im Jahr 2013) überschätzt den Effekt der kalten Progression, weil ihre Methode die Bruttolohnsumme zu hoch annimmt und bestimmte steuerfreie Bezüge sowie Korrekturen durch die Arbeit­nehmer­veranlagung nicht berücksichtigt.

Die aus Sicht des Budgetdienstes plausibelsten Berechnungen von IHS (1,862 Mrd. EUR) und der GAW (2,270 Mrd. EUR im Jahr 2013) dürften sich im Ergebnis weitgehend annähern, wenn die GAW die kalte Progression aus der veranlagten Einkommen­steuer nicht einbeziehen und das IHS auch sämtliche Frei- und Absetzbeträge an die Inflation anpassen würde. Dabei müsste jedoch die teilweise Nicht­ausschöpfung berücksichtigt werden (unterbleibt bei der GAW-Methode). Grundsätzlich ist auch die veranlagte Einkommen­steuer von der kalten Progression betroffen und in eine Gesamt­betrachtung miteinzubeziehen, allerdings ist deren Quantifizierung aufgrund der Datenverfügbarkeit wesentlich schwieriger als bei der Lohnsteuer.

Bei der mit der Steuer­reform geplanten Tarifsenkung ab 2016 entfällt ein erheblicher Teil des angestrebten Entlastungs­volumens iHv 4,9 Mrd. EUR auf einen Ausgleich der steuerlichen Mehr­belastung aufgrund der seit 2009 eingetretenen kalten Progression. Nach allen vorliegenden Berechnungen wird durch die Entlastung im Jahr 2016 die seither eingetretene implizite Tarif­erhöhung jedenfalls überkompensiert. Ein Ausgleich der kalten Progression kann neben periodischen größeren Steuer­reformen auch durch eine laufende Indexierung des Steuer­tarifs erfolgen. Solche Regelungen gibt es in 18 von 30 OECD‑Staaten. Die Anpassung erfolgt teilweise jährlich, teilweise bei Überschreiten eines Schwellen­wertes und ist an den Verbraucher­preis­index oder an die Lohn- und Gehalts­entwicklung geknüpft.