EGMR: Sanktionierung von Mitgliedern des Parlaments

Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) hat entschieden, dass die Sanktionierung von Mitgliedern eines Parlaments mit Geldstrafen aufgrund der Behinderung einer parlamentarischen Abstimmung das Recht auf freie Meinungsäußerung gemäß Art. 10 EMRK verletzt hat. Die Sanktionen hätten zwar auf einer Rechtsgrundlage basiert und auch einem legitimen Ziel gedient, jedoch seien sie nicht mit angemessenen Verfahrensgarantien einhergegangen.

Am 27. November 2018 debattierte das Parlament über einen Gesetzesentwurf. Während der allgemeinen Debatte entzog der Parlamentspräsident mehreren Mitgliedern der Opposition das Rederecht. Der Gesetzesentwurf wurde am 12. Dezember 2019 zur Abstimmung gestellt. Aus Protest gegen den Gesetzesentwurf versuchten die Beschwerdeführerinnen und Beschwerdeführer den Parlamentspräsidenten daran zu hindern, die Abstimmung durchzuführen, indem sie Dokumente mit der Aufschrift "Angemessene Bezahlung statt Sklaverei" auf dem Boden des Sitzungssaales verstreuten, den Parlamentspräsidenten physisch daran hinderten, seinen Platz auf dem Podium einzunehmen und die Parlamentsdebatte zu leiten sowie den Abstimmungsknopf des Premierministers mit der Hand verdeckten. Der Gesetzesentwurf wurde dennoch an diesem Tag verabschiedet.

Am 8. Februar 2019 beschloss der Parlamentspräsident nach den Regelungen der Geschäftsordnung des Parlaments Geldstrafen gegen die Beschwerdeführerinnen und Beschwerdeführer wegen ihres Verhaltens zu verhängen: Sie hätten – so die Begründung dieser Entscheidung – ihre Meinung unter Verstoß gegen die Regeln des parlamentarischen Verfahrens geäußert und damit die ordnungsgemäße Arbeit des Parlaments behindert. Insgesamt wurden 28 Mitglieder des Parlaments wegen ihres Verhaltens an diesem Tag mit einer Geldstrafe belegt.

Die Beschwerdeführerinnen und Beschwerdeführer fochten die Entscheidung vor dem Immunitätsausschuss an. Die von diesem Immunitätsausschuss angesetzte Sitzung zur Behandlung der Beschwerden wurde allerdings aufgrund von Meinungsverschiedenheiten unter seinen Mitgliedern über die Tagesordnung nicht abgehalten; eine Entscheidung konnte somit innerhalb der vorgeschriebenen Frist nicht getroffen werden. Daraufhin beantragten die Beschwerdeführerinnen und Beschwerdeführer die Aufhebung der Entscheidungen des Parlamentspräsidenten. Am 19. März 2019 bestätigte das Parlament die Entscheidungen des Parlamentspräsidenten jedoch ohne jegliche Debatte.

Die Beschwerdeführerinnen und Beschwerdeführer machten unter Berufung auf Art. 10 EMRK geltend, dass die gegen sie verhängten Geldstrafen keine Rechtsgrundlage hätten, unverhältnismäßig seien und politischen Zwecken dienten. Darüber hinaus hätten sie keinen Zugang zu einem fairen Verfahren gehabt, um die gegen sie verhängten Sanktionen anzufechten.

Der EGMR betonte zunächst, dass Art. 10 EMRK nicht nur den Inhalt der geäußerten Ideen und Informationen schütze, sondern auch die Form, in der sie vermittelt würden. Es sei klar, dass die Beschwerdeführerinnen und Beschwerdeführer ihre Ablehnung des Gesetzesentwurfs zum Ausdruck hätten bringen wollen und sich an einem politischen Protest beteiligen und ihre "Ideen” zum Gesetzentwurf hätten "vermitteln” wollen. Die Sanktionierung der Beschwerdeführerinnen und Beschwerdeführer stelle einen Eingriff in das Recht auf freie Meinungsäußerung dar.

Die Sanktion sei allerdings im Sinne des Art. 10 Abs. 2 EMRK gesetzlich vorgesehen gewesen und habe ein legitimes Ziel verfolgt: die Aufrechterhaltung der Ordnung durch Gewährleistung des effektiven Funktionierens des Parlaments und der ungestörten parlamentarischen Arbeit.

Zu den allgemeinen Grundsätzen für die Beurteilung der Notwendigkeit des Eingriffs in das Recht auf freie Meinungsäußerung verwies der EGMR auf die Rechtssachen Ikotity u.a. (vgl EGMR 5.10.2023, 50012/17, Ikotity u.a. gg. Ungarn) sowie Karácsony u.a. (vgl EGMR 17.5.20216, 42461/13 und 44357/13, Karácsony u.a. gg. Ungarn) und die Notwendigkeit der Überprüfung, ob die Sanktion "in einer demokratischen Gesellschaft notwendig" war, um das genannte Ziel zu erreichen. Demnach seien zwei Hauptfragen zu behandeln, nämlich (i) ob das anwendbare Verfahren mit ausreichenden Verfahrensgarantien einher gegangen sei und (ii) ob die Verhängung einer Sanktion an sich unverhältnismäßig und damit ungerechtfertigt gewesen sei.

In Bezug auf nachträgliche Disziplinarmaßnahmen müsse gewährleistet sein, dass die zu diesem Zweck zur Verfügung stehenden Verfahrensgarantien mindestens das Recht der betroffenen Abgeordneten umfassten, in einem parlamentarischen Verfahren angehört zu werden, bevor eine Sanktion verhängt werde. Die Art und Weise der Umsetzung des Rechts auf Anhörung sollte an den parlamentarischen Kontext angepasst werden, wobei zu berücksichtigen sei, dass ein Gleichgewicht hergestellt werden müsse, das eine faire und angemessene Behandlung der parlamentarischen Minderheit gewährleiste und den Missbrauch einer beherrschenden Stellung durch die Mehrheit ausschließe.

Vor diesem Hintergrund stellte der EGMR fest, dass die Geschäftsordnung des Parlaments im vorliegenden Fall zwar eine Rechtsmittelmöglichkeit beim Immunitätsausschuss vorgesehen habe, diese Bestimmung jedoch im konkreten Fall für die Beschwerdeführerinnen und Beschwerdeführer keine Anwendung gefunden habe, weil eine Anhörung durch den Immunitätsausschuss nicht durchgeführt worden sei. Tatsächlich habe es nach der Verhängung der Geldstrafe und deren anschließender Bestätigung durch das Plenum des Parlaments ohne Aussprache keine Möglichkeit der Beschwerdeführerinnen und Beschwerdeführer gegeben, sich an einem entsprechenden Verfahren, insbesondere durch Anhörung, zu beteiligen. Dieser Verfahrensmangel sei umso relevanter, als einige der Beschwerdeführerinnen und Beschwerdeführer die in den Entscheidungen des Parlamentspräsidenten festgestellten Tatsachen, insbesondere hinsichtlich der Anwendung körperlicher Gewalt, bestritten hätten. Das Verfahren im vorliegenden Fall habe ihnen keine wirksame Möglichkeit geboten, die Feststellungen des Parlamentspräsidenten in dieser Hinsicht anzufechten.

Ein Beschwerdeführer habe außerdem geltend gemacht, ihm sei aufgrund parteiisch besetzter innerstaatlicher Gremien kein wirksames Rechtsmittel gegen die Verletzung seines Rechts auf Meinungsäußerung gemäß Art. 13 EMRK in Verbindung mit Art. 10 EMRK zu Verfügung gestanden. Der EGMR sah dafür jedoch keine ausreichenden Anhaltspunkte und wies die Beschwerde insoweit als offensichtlich unbegründet ab. Auch der Vorwurf einer Diskriminierung gemäß Art. 10 EMRK in Verbindung mit Art. 14 EMRK wurde zurückgewiesen, da keine Beweise vorgelegen hätten, dass Oppositionsabgeordnete gezielt benachteiligt worden wären.

Darüber hinaus stellte der EGMR fest, dass die Beschwerdeführerinnen und Beschwerdeführer infolge der gegen sie verhängten Geldstrafen einen finanziellen Schaden erlitten hätten. Unter Berücksichtigung des Zusammenhangs zwischen den innerstaatlichen Sanktionen und der vom EGMR festgestellten Verletzung wurden den Beschwerdeführerinnen und Beschwerdeführern Geldbeträge zugesprochen.

Vgl. zu diesem Verfahren die Pressemitteilung und den Volltext der Entscheidung.