Budgetanalyse 2021

Die Bundes­regierung hat am 14. Oktober 2020 die Entwürfe zum Bundes­finanz­gesetz (BFG) 2021 und zum Bundes­finanz­rahmen­gesetz (BFRG) 2021‑2024 vorgelegt. Insgesamt sieht der weiterhin stark durch die COVID‑19-Pandemie geprägte BVA‑E 2021 Ein­zahlungen iHv 76,4 Mrd. EUR und Aus­zahlungen iHv 97,4 Mrd. EUR vor. Daraus ergibt sich im Jahr 2021 ein stark negativer Netto­finanzierungs­saldo iHv 21,0 Mrd. EUR. Die aktuelle Krisen­situation erfordert eine stark expansive anti­zyklische Ausrichtung. Der massive Wirtschafts­einbruch führt zudem über die Wirkung der automatischen Stabilisatoren zu deutlich verringerten Steuer­einnahmen und höheren Ausgaben für Sozial­leistungen.

Die vollständige Analyse zum Download:

BD - Budgetanalyse 2021 / PDF, 2 MB

Der vorliegende Budget­entwurf hat aufgrund der aktuellen Krisen­situation eine stark expansive antizyklische Ausrichtung. Der mit der COVID‑19‑Krise einhergehende massive Wirtschafts­einbruch zieht über die Wirkung der automatischen Stabilisatoren deutlich verringerte Steuer­einnahmen und höhere Ausgaben für Sozial­leistungen nach sich. Zusätzlich hat die Regierung eine Reihe an Maßnahmen zur unmittelbaren Krisen­bewältigung und zur Konjunktur­belebung beschlossen, die das Budget sowohl einnahmen- als auch ausgaben­seitig deutlich belasten.

Insgesamt sieht der von hoher Unsicherheit geprägte BVA‑E 2021 Einzahlungen iHv 76,4 Mrd. EUR und Auszahlungen iHv 97,4 Mrd. EUR vor. Daraus ergibt sich im Jahr 2021 ein stark negativer Netto­finanzierungs­saldo iHv ‑21,0 Mrd. EUR. Die ergriffenen Maßnahmen zur Krisen­bewältigung und Konjunktur­belebung verschlechtern den Netto­finanzierungs­saldo im Jahr 2021 um insgesamt rd. 16,4 Mrd. EUR, für neue Schwerpunkt­setzungen enthält der Voranschlag zusätzliche Mittel iHv 1,1 Mrd. EUR. Darüber hinaus dämpft die nur moderate Erholung der Konjunktur die Einnahmen­entwicklung. Bis zum Ende der Planungs­periode des Finanz­rahmens erwartet das BMF eine schritt­weise Verbesserung, der Netto­finanzierungs­saldo liegt jedoch auch 2024 mit ‑4,9 Mrd. EUR noch deutlich im negativen Bereich.

Mit wenigen Ausnahmen wurde das Budget 2021 in fast allen Unter­gliederungen — insbesondere zur Krisen­bewältigung, Konjunktur­stärkung und für neue Schwer­punkte — erhöht und im Übrigen die Basis fort­geschrieben bzw. inflations- und gehalts­angepasst. Dadurch könnte es bei einer größeren Anzahl von Untergliederungen im Vollzug zu einer Unterschreitung kommen. Diesen positiven Faktoren stehen jedoch auch einige Risiken gegenüber, die sich insbesondere aus dem weiteren Verlauf der Pandemie und der weiteren makro­ökonomischen Entwicklung ergeben.

Der durch die COVID‑19‑Krise ausgelöste Einbruch der Wirtschafts­entwicklung und die zur Krisen­bewältigung und zur Konjunktur­belebung ergriffenen Maßnahmen bewirken ab 2020 eine massive Verschlechterung der gesamt­staatlichen Haushalts­entwicklung. Obwohl der weitaus größte Effekt beim Bundes­sektor auftritt, kommt es auch bei Ländern, Gemeinden und Sozialversicherungs­trägern sowie bei zahlreichen ausgegliederten Einheiten zu einer merklichen Belastung. Das BMF erwartet, dass das gesamt­staatliche Maastricht‑Defizit im Jahr 2020 mit 9,5 % des BIP (rd. 36 Mrd. EUR) einen historisch hohen Wert erreichen wird. Danach soll das Defizit schritt­weise von 6,3 % des BIP im Jahr 2021 auf 1,5 % des BIP im Jahr 2024 reduziert werden. Aufgrund der über den gesamten Prognose­zeitraum auftretenden Defizite kommt es auch zu einer massiven Erhöhung des öffentlichen Schulden­standes. Die gesamt­staatliche Schulden­quote erreicht gemäß BMF‑Prognose im Jahr 2022 den Höchst­stand von 85,0 % des BIP und geht, gestützt von der fortschreitenden wirtschaftlichen Erholung bis 2024 auf 82,9 % zurück.

Der BVA‑E 2021 sieht Auszahlungen iHv 97,4 Mrd. EUR vor, gegenüber dem BVA 2020 entspricht dies einem Rück­gang um 5,0 Mrd. EUR. Die großen Abweichungen gegenüber dem Vorjahr sind in vielen Untergliederungen insbesondere darauf zurück­zuführen, dass ein Groß­teil der Budget­mittel für die Maßnahmen zur Bewältigung der COVID‑19-Pandemie im Jahr 2020 im Krisen­bewältigungs­fonds in der UG 45‑Bundes­vermögen veranschlagt war und die Mittel für die weiteren Maßnahmen im BVA‑E 2021 nun direkt in den einzelnen Unterglie­derungen budgetiert werden. Zudem betreffen die Abweichungen vor allem auch direkte Folgen der COVID‑19-Pandemie in der jeweiligen Untergliederung. Dies bezieht sich insbe­sondere auf die UG 20‑Arbeit mit zusätzlichen Auszahlungen iHv 2,9 Mrd. EUR (+34,7 %) für die Verlängerung der Kurz­arbeit und für die höheren Arbeitslosen­versicherungs­leistungen und auf die UG 22‑Pensions­versicherung iHv 1,7 Mrd. EUR (+15,7 %) aufgrund geringerer Beitrags­einnahmen der Pensions­versicherungs­träger in Folge der COVID‑19-Pandemie und steigender Pensions­aufwendungen. Weiter kommt es in der UG 24‑Gesundheit zu Mehr­aus­zahlungen iHv 602,8 Mio. EUR (+48,9 %) infolge der Zahlungen im Zusammenhang mit dem Epidemie­gesetz, dem COVID‑19‑Zweckzuschuss­gesetz bzw. dem COVID‑19-Impfstoff, ein gegen­läufiger Effekt ergibt sich infolge des geringeren Abgaben­aufkommens bei der Kranken­anstalten­finanzierung.

Für die Schwer­punkte aus dem Regierungs­programm, die zumeist auch über die gesamte Finanzrahmen­periode 2021‑2024 fortgeführt werden, sollen zusätzliche Budget­mittel zur Verfügung gestellt werden. Die neuen Schwerpunkt­setzungen betreffen vor allem die UG 20‑Arbeit (2021: 410,6 Mio. EUR) insbesondere für die Arbeits­stiftung und die UG 14‑Militärische Angelegenheiten (2021: 190,0 Mio. EUR) mit Zusatz­mitteln für die Miliz und weitere Maßnahmen (ABC-Paket, Sanitäts­paket, Terror­paket und Katastrophenschutz­­paket). Darüber hinaus sind Zusatz­mittel insbesondere auch in der UG 13‑Justiz (2021: 52,1 Mio. EUR) für Projekte gegen Hass im Netz, Rechts­beratung BBU, Erwachsenen­schutz, Opfer­hilfe, Neustart und höheren Personal­aufwand, in der UG 12‑Äußeres (2021: 51,2 Mio. EUR) für die EZA-Entwicklungs­zusammenarbeit (Hilfe vor Ort), Zusatz­mittel AKF und IT-Aufstockungen bzw. Sicherheits­maßnahmen, in der UG 21‑Soziales und Konsumenten­schutz (2021: 90 Mio. EUR) für die Schwer­punkte Pflege, Demenz, Behinderung bzw. den Ausgleichs­tax­fonds, in der UG 40‑Wirtschaft (2021: 115 Mio. EUR) für den Digitalisierungs­fonds und die Investitionen der Burg­hauptmannschaft. und in der UG 31‑Wissenschaft und Forschung (2021: 103,6 Mio. EUR) für Forschungs­einrichtungen und die Fachhochschulen vorgesehen.

Die Einzahlungsentwicklung 2021 wird neben der mit einer enormen Unsicherheit behafteten Wirtschafts­entwicklung stark von den erwarteten Rück­flüssen aus Steuer­stundungen und den diskretionären Maßnahmen zur Konjunktur­belebung geprägt. Der BVA‑E 2021 sieht Einzahlungen iHv 76,4 Mrd. EUR vor. Damit gehen die veranschlagten Einzahlungen im Vergleich zum BVA 2020, der die COVID‑19-Krise kaum berücksichtigt, zwar stark zurück, im Vergleich zum Erfolg 2020 wird es jedoch zu einem deutlichen Einzahlungs­wachstum kommen.

Die Öffentlichen Brutto­abgaben werden 2021 iHv 84,55 Mrd. EUR veranschlagt. Im Vergleich zum BVA 2020 entspricht dies einem Rückgang um 7,65 Mrd. EUR. Besonders stark von der Krise betroffen sind die Einzahlungen aus der Veranlagten Einkommen­steuer und der Körperschaft­steuer, für diese beiden Abgaben ist ein Rückgang im Vergleich zum BVA 2020 um 5 Mrd. EUR vorgesehen.

Während im BVA 2020 die Budget­mittel zur Bewältigung der COVID‑19-Pandemie über den Krisen­bewältigungs­fonds finanziert wurden, werden diese im BVA‑E 2021 in den jeweiligen Global‑ und Detail­budgets selbst veranschlagt und auf den entsprechenden Konten budgetiert. Im BVA‑E 2021 sind Auszahlungen im Zusammenhang mit der COVID‑19‑Krise von insgesamt rd. 9,2 Mrd. EUR veranschlagt, davon betreffen 1,5 Mrd. EUR die durch variable Mittel bedeckten Kurz­arbeits­beihilfen. Ein erheblicher Teil entfällt darüber hinaus auf den Fixkosten­zuschuss (4,0 Mrd. EUR) und Garantie­zahlungen für schlagend werdende Haftungen (1,4 Mrd. EUR), wobei beide Beträge mit einer hohen Unsicherheit behaftet sind. Da auch in anderen Bereichen (z. B. Zahlungen im Zusammenhang mit dem Epidemie­gesetz) die tatsächlichen Aus­zahlungen 2021 derzeit nur schwer abschätzbar sind, enthält der BFG‑E 2021 COVID‑19-Ermächtigungen von insgesamt 5,5 Mrd. EUR. Davon betreffen 4,0 Mrd. EUR den Fixkosten­zuschuss. Ab 2022 gehen die derzeit für COVID‑19-Maßnahmen erwarteten Aus­zahlungen stark zurück, sie betreffen vor allem weitere Garantie­zahlungen für schlagend werdende Haftungen.

Der direkte fiskalische Effekt der Maßnahmen zur Krisen­bewältigung beträgt im Jahr 2021 rd. 7,2 Mrd. EUR, bis 2024 geht die fiskalische Wirkung der Maßnahmen auf ungefähr 3 Mrd. EUR zurück. Aufgrund des stimulierenden Effekts führen diese Maßnahmen zu budgetären Rück­flüssen (z. B. höhere Steuer­einnahmen, geringere Sozial­leistungen), die je nach konjunktureller Wirkung einer Maßnahme beträchtlich sein können. Der überwiegende Teil der direkten budgetären Kosten entfällt im gesamten Betrachtungs­zeitraum auf einzahlungs­seitige Maßnahmen (z. B. Senkung Einkommen­steuer­tarif, Verlust­rücktrag, degressive Abschreibung), im Jahr 2021 belaufen sich die maßnahmen­bedingten Minder­einnahmen auf rd. 5,9 Mrd. EUR. Mehr­ausgaben betreffen vor allem Offensiv­maßnahmen in den Bereichen Klima, Verkehr und Digitales, im Jahr 2021 sind für ausgaben­seitige Konjunktur­maßnahmen insgesamt 1,3 Mrd. EUR vorgesehen. Die Maßnahmen zur Konjunktur­belebung zielen insbesondere auf eine Ankurbelung des Privat­konsums und der Investitions­tätigkeit ab.

Der überwiegende Teil der Wirkungs­ziele ist trotz vieler neuer Heraus­forderungen, insbesondere der COVID‑19‑Krise und dem Konjunktur­einbruch, im Vergleich zum Jahr 2020 gleich geblieben, weil diese zumeist so allgemein formuliert sind, dass sie unabhängig von strategischen Schwer­punkten und neuen Krisen­situationen gleich bleiben können. Damit sind aber aus den Wirkungs­zielen wenig echte Priorisierungen der Regierung ableitbar, Anpassungen oder Aktualisierungen finden sich stärker bei Maßnahmen und Indikatoren. Die Budget­unterlagen enthalten für das Finanz­jahr 2021 erstmals direkt bei den einzelnen Wirkungs­zielen von den Ressorts die Angabe, welches Sustainable Development Goal (SDG) damit unterstützt werden soll.

BD - Budgetanalyse 2021 / PDF, 2 MB