Zahlungsströme zwischen Österreich und der Europäischen Union

Die vorliegende Beantwortung einer Anfrage des Abgeordneten Arnold Schiefer durch den Budgetdienst untersucht die Zahlungs­ströme Österreichs mit der Europäischen Union (EU). Näher betrachtet werden dabei auch die Zahlungs­flüsse mit der EU im Zusammenhang mit der COVID‑19-Pandemie, dem Aufbau­instrument NextGenerationEU (NGEU) sowie die von Österreich für diese und weitere Instrumente übernommenen Haftungen. Zur Kontextualisierung wird in der Anfrage­beantwortung zu Beginn ein Gesamtüberblick über den EU-Haushalt und dessen Funktions­weise bereitgestellt.

Der Haushalt der EU wird durch die mittel- bis langfristige Budgetplanung im Mehr­jährigen Finanzrahmen (MFR) und deren Umsetzung im jährlichen EU-Haushaltsplan bestimmt. Mehrere Sonderinstrumente ermöglichen Ausgaben außerhalb des MFR und erhöhen damit die Flexibilität des EU‑Haushalts. Darüber hinaus ist eine Über­schreitung der Ausgaben­obergrenzen des MFR für bestimmte Ausgaben möglich, für die zweckgebundene Einnahmen (z. B. schuldenfinanzierte NGEU-Mittel, Beiträge von Drittländern) herangezogen werden.

Die Finanzierung des EU-Haushalts erfolgt in erster Linie aus Eigenmitteln, die als nationale EU-Beiträge von den Mitgliedstaaten an die Europäische Kommission (EK) abgeführt werden bzw. im Fall der traditionellen Eigenmittel (Zölle) von den Mitglied­staaten im Namen der EU eingehoben werden. Darüber hinaus erzielt die EU auch eigene Einnahmen (z. B. Wettbewerbs­strafen) sowie Einnahmen aus Kredit­aufnahmen und Rückzahlungen gewährter Darlehen sowie aus Beiträgen von Drittländern, die jeweils überwiegend zweckgebunden sind.

Grundsätzlich gilt für den EU-Haushalt ein Ausgleichs­gebot, das heißt Ausgaben und Einnahmen müssen stets in gleicher Höhe veranschlagt werden. Für spezifische Bereiche kann die EK jedoch ermächtigt werden, Schulden im Namen der EU auf­zunehmen. Bis 2019 wurde diese Möglichkeit vorwiegend im Zusammenhang mit der Eurokrise genutzt. Ab 2020 kam es mit den neuen EU‑Instrumenten zur Bewältigung der COVID‑19-Krise (v. a. NGEU) und ab 2022 mit der finanziellen Unterstützung der Ukraine zu einer deutlichen Ausweitung.

Die Zahlungen aus dem Bundes­haushalt an die EU bestehen zum überwiegenden Teil aus den von den Mitglied­staaten eingehobenen Eigen­mitteln. Diese übersteigen in der Regel die EU‑Rückflüsse in das Bundes­budget deutlich, weil letztere nicht alle von der EU an Österreich überwiesenen Beträge umfassen und Österreich ein Netto­zahler ist.

Im Jahr 2024 sind Mittel iHv 3.328 Mio. EUR aus dem Bundeshaushalt an die EU geflossen. Davon entfallen 3.033 Mio. EUR auf den nationalen EU‑Beitrag, der einen Anteil der Bundesländer iHv 511 Mio. EUR enthält. Außerdem wurden traditionelle Eigenmittel aus Zoll­einnahmen iHv 273 Mio. EUR vereinnahmt, davon wurden 205Mio. EUR an die EU überwiesen und 68 Mio. EUR als Einhebungs­vergütung einbehalten. Zusätzlich zu diesen Eigenmittel­gutschriften wurden weitere Zahlungen aus dem Bundes­budget an EU‑Institutionen bzw. EU‑Programme getätigt. Diese beliefen sich im Jahr 2024 gemäß einer Auswertung des Budget­dienstes auf etwa 91 Mio. EUR. Im Jahr 2025 sollen die Zahlungen an die EU auf insgesamt 3.500 Mio. EUR und 2026 auf insgesamt 4.401 Mio. EUR ansteigen. Die Tilgung der von der EU aufgenommenen Schulden für NGEU führt erst ab 2028 zu höheren Zahlungen an die EU.

Die Rückflüsse aus dem EU‑Haushalt in den Bundes­haushalt beliefen sich im Jahr 2024 auf 1.532 Mio. EUR. Sie stammen überwiegend aus Refundierungen für vom Bund geleistete Vorauszahlungen für die über die geteilte Mittel­verwaltung abgewickelten EU-Programme (ca. 70 % der EU-Mittel), bei denen die EK den Mitglied­staaten gewisse Vollzugs­aufgaben überträgt. Der größte Teil (2024: 1.282 Mio. EUR) entfällt auf die EU‑Agrarfonds. Weitere für Österreich relevante EU‑Programme in geteilter Mittel­verwaltung betreffen die Sozial-, Struktur- und Regional­politik sowie die Bereiche Inneres und Migration. Für die Jahre 2025 und 2026 werden im Bundes­haushalt zusätzlich hohe Rückflüsse aus der Aufbau- und Resilienz­fazilität (RRF) erwartet (siehe unten).

Andere EU‑Programme werden außerhalb des Bundes­haushalts direkt durch die EK oder von beauftragen Einrichtungen ausbezahlt. Größere Rückflüsse kommen dabei vor allem aus den EU‑Programmen für Forschung und Innovation (v. a. Horizont Europa), für transeuropäische Infrastruktur sowie für Bildung und Austausch (Erasmus+).

Die Nettoposition eines Mitglied­staats ergibt sich aus der Gegenüberstellung der an die EU abgeführten Zahlungen und der aus dem regulären EU-Haushalt empfangenen Rück­flüsse. Sie liefert somit einen Indikator für die unmittelbaren finanziellen Beziehungen zwischen einem Mitgliedstaat und dem EU‑Budget. Über diese rein haushalts­technische Betrachtung hinausgehende indirekte ökonomische Effekte bleiben dabei unberücksichtigt. Der von Österreich geleistete nationale EU‑Beitrag überschritt die aus dem regulären EU‑Haushalt finanzierten Rückflüsse in den Jahren 2019 bis 2024 deutlich, Österreich weist durchgehend einen negativen operativen Saldo im Bereich von ‑0,9 Mrd. EUR bis ‑1,4 Mrd. EUR auf. Im Verhältnis zum Brutto­national­einkommen (BNE) lag er je nach Jahr zwischen ‑0,38 % (2020) und ‑0,18 % (2024).

Im Zeitraum zwischen 2021 und 2024 waren 9 EU‑Mitglied­staaten im Durchschnitt Netto­zahler, während bei den übrigen 18 EU‑Mitglied­staaten die Rückflüsse aus dem EU-Haushalt höher waren als die jeweiligen nationalen EU-Beiträge. Die in Relation zum BNE stärksten Netto­zahler­positionen wiesen Deutschland, Frankreich und die Niederlande auf. Österreich lag mit Rang 7 im unteren Mittelfeld der Netto­zahlernationen. Der Austritt des Vereinigten Königreichs — ein bis dahin großer Nettozahler — ist ein Grund für die Verschlechterung der Netto­position zahlreicher Mitglied­staaten gegenüber der vorangegangenen MFR‑Periode. Die durchschnittliche Netto­position Österreichs verbesserte sich hingegen 2021 bis 2024 gegenüber der vorangegangenen MFR‑Periode leicht von ‑0,31 % des BNE auf ‑0,26 % des BNE. Dies ist vor allem auf die Rabatte Österreichs auf den EU‑Beitrag zurückzuführen.

Ergänzend zu den regulären Haushaltsmitteln erhält Österreich seit 2021 auch Rück­flüsse aus dem Aufbau­instrument NextGenerationEU (NGEU), das in Reaktion auf die COVID‑19-Krise geschaffen wurde. Dabei werden erstmalig nicht nur Darlehen (bis zu 385,8 Mrd. EUR), sondern auch nicht rückzahlbare Zuschüsse (bis zu 421,1 Mrd. EUR) über Schulden der EU finanziert. Der mit Abstand größte Posten innerhalb des NGEU ist die Aufbau- und Resilienz­fazilität (RRF). Die Rückzahlung der EU-Schulden erfolgt ab 2028 durch die Empfänger­länder (Darlehen) bzw. über den EU-Haushalt (Zuschüsse). Sie muss bis 2058 abgeschlossen sein.

Abgesehen von einer Vorfinanzierung muss Österreich zum Abruf der RRF‑Zuschüsse die in seinem Aufbau- und Resilienz­plan (ARP) definierten Meilensteine erfüllen. Bis Ende 2024 wurden aus der RRF insgesamt Zahlungen iHv 1,2 Mrd. EUR an Österreich geleistet. Im September 2025 überwies die EK weitere 1,6 Mrd. EUR. Bis 2026 kann Österreich maximal 4,0 Mrd. EUR erhalten. Neben der RRF umfasst NGEU auch zusätzliche Mittel für bestehende EU-Programme, die ebenfalls über zu diesem Zweck aufgenommene Schulden finanziert werden und sich im Zeitraum 2021 bis 2024 auf insgesamt 0,8 Mrd. EUR beliefen.

Mit dem Aufbau­instrument NextGenerationEU (NGEU) wurde der finanziell wichtigste Teil der COVID‑19-Maßnahmen auf EU‑Ebene umgesetzt. Eine weitere größere Maßnahme betrifft die über das SURE-Instrument vergebenen Darlehen, die ebenfalls außerhalb des EU‑Haushalts über Schuld­aufnahmen finanziert wurden.

Als eine der ersten kurzfristigen Maßnahmen im Rahmen des EU-Haushalts brachte die Investitions­initiative zur Bewältigung der Coronavirus-Krise (CRII — Coronavirus Response Investment Initiative) im März 2020 Verwaltungs­vereinfachungen und zusätzliche Flexibilität in bestehenden EU‑Programmen. Österreich erhielt dadurch kurzfristig 18 Mio. EUR an Liquidität. Der 2002 für Katastrophen­hilfen eingerichtete EU‑Solidaritätsfonds wurde für Notlagen im Gesundheits­bereich geöffnet. Bis 2022 flossen daraus 529 Mio. EUR, davon 32 Mio. EUR an Österreich.

Auch das 2015 für Notfallhilfen (z. B. große Flüchtlings­bewegung ab 2015) geschaffene Emergency Support Instrument (ESI) wurde erneut aktiviert. Unter Einrechnung von freiwilligen Beiträgen der Mitglied­staaten iHv 750 Mio. EUR (Österreich: 22 Mio. EUR) standen 3,7 Mrd. EUR zur Verfügung, davon 2,6 Mrd. EUR für das gemeinsame Impfstoff­programm. Die im Zeitraum seit 2020 über das ESI geleisteten Zahlungen lagen mit 3,6 Mrd. EUR leicht unter diesem Wert. Zusätzlich wurde auch der EU‑Katastrophen­schutz­mechanismus (UCPM — Union Civil Protection Mechanism) um 0,4 Mrd. EUR aufgestockt (u. a. für Repatriierungen und den Aufbau einer Medizin­reserve). Ab 2021 erfolgte die weitere Finanzierung überwiegend über NGEU.

Die Schuldaufnahmen im Namen der EU haben sich im Zeitraum zwischen 2019 und 2024 mehr als verelffacht. Ausgehend von 51,9 Mrd. EUR stiegen sie in diesem Zeitraum um 549,4 Mrd. EUR auf 601,3 Mrd. EUR an.

Der überwiegende Teil der EU‑Schuld­aufnahmen erfolgte, insbesondere ab 2020, zur Finanzierung von Darlehen und Zuschüssen an EU‑Mitglied­staaten. Die zu diesem Zweck aufgenommenen Schulden machten 2019 noch 47,7 Mrd. EUR aus und stiegen bis Ende 2024 um 465,9 Mrd. EUR auf 513,6 Mrd. EUR. Davon entfielen 373,1 Mrd. EUR auf den RRF und sonstige Zuschüsse des Aufbau­instruments NextGenerationEU (NGEU). Zur Rückzahlung der für Zuschüsse aufgenommenen NGEU‑Schulden sollen gemäß Vorschlag der EK ab 2028 bis voraussichtlich 2056 etwa 24 Mrd. EUR pro Jahr für die Schulden­tilgung und den Zinsen­dienst aus dem EU‑Haushalt fließen, wobei die Schulden­tilgung jedenfalls bis 2058 abzuschließen ist. Erfolgt die Finanzierung über zusätzliche BNE‑Eigenmittel, so würde sich der Anteil Österreichs unter Anwendung seines aktuellen BNE‑Anteils (2,66 %) auf etwa 640 Mio. EUR pro Jahr belaufen. Die Rückzahlung der RRF‑Darlehen erfolgt durch die Empfänger­länder.

Die Schuldaufnahmen im Namen der EU für Darlehen an Drittländer stiegen im Zeitraum zwischen 2019 und 2024 ausgehend von 4,9 Mrd. EUR um 42,3 Mrd. EUR auf 47,1 Mrd. EUR. Damit haben die Darlehen an Drittländer ein deutlich geringeres Volumen als jene an EU‑Mitglied­staaten, sie weisen jedoch in der Regel ein höheres Ausfall­risiko auf. Dies trifft insbesondere auf die an die Ukraine vergebenen Darlehen zu, die den überwiegenden Teil der Darlehen an Drittländer ausmachen und sich Ende 2024 auf insgesamt 42,4 Mrd. EUR (+39,0 Mrd. EUR gegenüber 2019) beliefen.

Zusätzlich kann die EK auch ermächtigt werden, durch den EU‑Haushalt besicherte Garantien (Haushalts­garantien) zu gewähren. In der Regel werden sie dazu verwendet, um Schuld­aufnahmen Dritter zu besichern und diesen dadurch zu günstigeren Finanzierungs­konditionen zu verhelfen. Auch die im Namen der EU gewährten Haushalts­garantien verzeichneten im Zeitraum 2019 bis 2024 einen merklichen Anstieg von 64,0 Mrd. EUR auf 109,9 Mrd. EUR (+71,8 %).

Die Besicherung der Schuld­aufnahmen erfolgt bei den für Darlehen an EU‑Mitglied­staaten aufgenommenen Schulden in der Regel durch den Spielraum, der sich aus der Differenz zwischen der im Eigenmittel­beschluss vorgesehenen Eigenmittel­obergrenze für Zahlungen (1,40 % des BNE der EU) und dem tatsächlichen Eigenmittel­bedarf zur Deckung der Zahlungen aus dem EU‑Haushalt ergibt (EU‑Haushalts­spielraum). Zur Besicherung der NGEU‑Schuld­aufnahmen wurde im Eigenmittel­beschluss 2021 ein eigener Spielraum iHv 0,6 % des BNE der EU geschaffen, der spätestens Ende 2058 ausläuft. Bei den EU‑Haushalts­garantien und bei den meisten Darlehen an Drittländer erfolgt die Besicherung primär über die Dotierung von Rückstellungen im gemeinsamen Dotierungs­fonds. Bei einzelnen Hilfs­instrumenten sind zusätzlich Garantien der EU‑Mitglied­staaten vorgesehen.

Kommt es zu einem Zahlungs­ausfall bei einem vergebenen Darlehen oder zu einem Schlagend­werden einer Haftung und sind keine ausreichenden Rückstellungen vorhanden, müsste die Verpflichtung über zusätzliche Mittel aus dem EU‑Haushalt und damit über zusätzliche Beiträge der Mitglied­staaten finanziert werden. Kurzfristig kann die EK als letztes Mittel nach Ausschöpfung sämtlicher Flexibilitäten auch direkt zusätzliche Mittel der Mitglied­staaten anfordern.

Österreich hat über das Bundes­gesetz zur Teilnahme an der internationalen Zahlungs­bilanz­stabilisierung auch direkte Haftungen übernommen. Zum Teil handelt es sich dabei um die Umsetzung von Garantien der Mitglied­staaten für EU‑Hilfs­instrumente (SURE-Instrument, außerordentliche Makro­finanzhilfe für die Ukraine). In den Jahren 2019 bis 2024 stiegen die von Österreich im Rahmen des Zahlungs­bilanz­stabilisierungs­gesetz (ZaBiStaG) übernommenen Haftungen um 779 Mio. EUR an. Dies ist auf im Zuge der COVID‑19-Pandemie und der Ukraine­hilfen neu übernommene Haftungen zurückzuführen, die sich Ende 2024 auf 1.451 Mio. EUR beliefen. Gleichzeitig reduzierte sich der Haftungs­stand der über die Europäische Finanz­stabilisierungs­fazilität (EFSF) vergebenen Darlehen an Griechenland, Portugal und Irland um 673 Mio. EUR.

Der aktuell gültige Mehrjährige Finanzrahmen (MFR) 2021‑2027 legt die Obergrenze für Verpflichtungs­ermächtigungen über den Gesamt­zeitraum mit 1.223 Mrd. EUR fest. Rechnet man auch das infolge der COVID‑19-Pandemie geschaffene Aufbau­instrument NextGenerationEU (NGEU) mit ein, dessen Finanzierung außerhalb des MFR über zweckgebundene Schuld­aufnahmen erfolgt, stehen über 2.000 Mrd. EUR zur Verfügung.

Die tatsächlichen Auszahlungen aus dem EU-Haushalt liegen aufgrund der Sonder­instrumente und der durch zweckgebundene Einnahmen finanzierten Ausgaben deutlich über den MFR‑Obergrenzen.

Die Auszahlungen der EU beliefen sich 2024 auf insgesamt 247,0 Mrd. EUR, im Jahr 2021 lagen sie bei 228,0 Mrd. EUR. Der Großteil entfiel auf die Rubrik 2 "Zusammen­halt, Resilienz und Werte" und die Rubrik 3 "Natürliche Ressourcen und Umwelt". Zu besonders starken relativen Zuwächsen im Betrachtungs­zeitraum kam es in der Rubrik 5 "Sicherheit und Verteidigung" und der Rubrik 6 "Nachbarschaft und die Welt". Für Sonder­instrumente wurden 2024 Auszahlungen iHv 6,0 Mrd. EUR getätigt. Das Volumen der für die Sonder­instrumente bereitgestellten Mittel hat mit dem MFR 2021‑2027 und insbesondere mit dessen Überarbeitung im Jahr 2024 deutlich zugenommen.

Die Bedeckung der Auszahlungen erfolgte zu einem wesentlichen Teil aus dem verabschiedeten EU-Haushaltsplan, der durch Eigenmittel und weitere nicht zweck­gebundene Einnahmen der EU finanziert wird. Darüber hinaus wurden Mittel aus dem Vorjahr iHv 2,7 Mrd. EUR übertragen. Aus zweckgebundenen Einnahmen wurden Ausgaben iHv 98,2 Mrd. EUR finanziert, davon entfielen 73,1 Mrd. EUR auf schulden­finanzierte Mittel des Aufbau­instruments NGEU.

Die Entwicklung der Verpflichtungs­ermächtigungen ist im Betrachtungszeitraum stark von den im Rahmen des NGEU eingegangenen Verpflichtungen geprägt. Den Höchst­stand erreichten sie 2022 mit 357,1 Mrd. EUR, davon entfielen 162,5 Mrd. EUR auf neue NGEU‑Verpflichtungen.

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