Gender Budgeting

Die Gleichstellung ist eine der im Rahmen der Wirkungsorientierten Folgenabschätzung von Regelungsvorhaben (und sonstigen wesentlichen Vorhaben) zu bearbeitenden Wirkungsdimensionen, sofern die Wesentlichkeitsgrenzen überschritten werden. Die Qualität der Angaben zur Gleichstellungsdimension in den Wirkungsorientierten Folgenabschätzungen variiert stark, der diesbezügliche Prozess weist noch einige Schwächen auf.

Eine explizite Gleichstellungs­strategie wurde in Österreich noch nicht erarbeitet, weshalb die in allen Budget­untergliederungen festzulegenden Gleichstellungs­ziele auch in keine konkrete ressort­übergreifende Strategie eingebettet sind. Für einzelne Teilbereiche wurden jedoch nationale Aktionspläne (z. B. Aktionsplan Frauengesundheit) erstellt. Eine Gleichstellungs­strategie, die von der Bundesregierung in einem koordinierten Prozess unter Einbindung der Zivilgesellschaft erarbeitet und veröffentlicht wird, könnte als Ausgangspunkt für die Formulierung konkreter Maßnahmen und Indikatoren dienen und ermöglicht die Ex‑ante- und Ex‑post-Bewertung der Gendereffekte von staatlichen Programmen und Maßnahmen. Auch auf internationaler Ebene wird eine übergeordnete Gleichstellungs­strategie als notwendiges Instrument gesehen, um die Effizienz der Gleichstellungs­maßnahmen zu erhöhen.

Im in den Bundesvoranschlägen der letzten Jahre wurden von den Ressorts und Obersten Organen in der Regel explizit etwa 35 Wirkungsziele als Ziele zur Förderung von Gleichstellung von Frauen und Männern gekennzeichnet. Zusätzlich hat der Budgetdienst für den BVA 2018 bzw. 2019 für diese Studie noch weitere 13 Wirkungsziele identifiziert, die indirekt oder in Teil­aspekten ebenfalls der Förderung der Gleichstellung dienen können, weil dort (Gleichstellungs‑)Maßnahmen genannt oder Indikatoren herangezogen werden, deren Werte auf Frauen und Männer aufgeteilt wurden. Grundsätzlich lässt sich anhand einer vom Budget­dienst vorgenommenen Clusterung der Gleichstellungs­ziele nach Schwer­punkten feststellen, dass in der Wirkungs­orientierung die für die Gleich­stellung von Frauen und Männern wesentlichen Bereiche abgedeckt sind. Die Cluster "Arbeitsmarkt und Teilhabe an der Wirtschaft" sowie "Gewalt­schutz und Zugang zur Justiz" werden am stärksten adressiert. Dem Cluster "Soziales und Gesundheit" und "Entscheidungs­prozesse und -positionen" sind zwar nur wenige Gleichstellungs­ziele zugeordnet, sie werden aber auch von anderen Wirkungszielen mit gleichstellungs­relevanten Teil­aspekten abgedeckt. Eine detaillierte Analyse wäre notwendig, um festzustellen, wie gut die Cluster auch im Hinblick auf die Anzahl von betroffenen Personen, Gesellschafts­bereichen oder Organisations­einheiten (Reichweite der Ziele und Maßnahmen) tatsächlich abgedeckt sind. Neue gesellschaftliche Entwicklungen, die sich in einer Reihe von Lebensbereichen auf die Gleichstellung auswirken können, beispielsweise Robotik, Klimaschutz, Künstliche Intelligenz (KI) oder Digitalisierung, sollten sich künftig ebenfalls in den Gleichstellungs­zielen wiederfinden.

Eine Analyse der Gender Indikatoren zeigt die Herausforderungen, aber auch Verbesserungen beim Schließen von Gender­lücken. So ist der Gender Pay Gap in Österreich in den letzten Jahren zwar von 25,5 % (2007) auf 18,9 % (2020) gesunken, dennoch liegt er weiterhin deutlich über dem europäischen Durchschnitt von 13,0 %. Die Analyse der Gründe zeigt ein differenzierteres Bild. Die Zunahme der in Österreich vergleichsweise hohen Frauen­erwerbs­tätigkeit, ist auf den deutlichen Anstieg der Teilzeit­arbeit zurück­zuführen, bei der Österreich deutlich über dem EU‑Durchschnitt liegt. Der von den Frauen am häufigsten genannte Grund für Teilzeit­beschäftigung liegt in der Betreuung von Kindern und pflegebedürftigen Erwachsenen. Zudem ist der Arbeits­markt durch eine starke branchen‑ und berufsbezogene Segregation gekennzeichnet. Da Frauen im Schnitt niedrigere Erwerbs­einkommen haben und ihre Versicherungs­verläufe Lücken aufweisen, liegen die Alters­pensionen der Frauen, bezogen auf die Daten des Hauptverbandes der Sozialversicherungs­träger, je nach Art der Berechnung um rd. 40 % (2020) unter den Pensionen der Männer. 26 % der alleinlebenden Frauen, aber nur 15 % der Männer über 65 Jahre sind 2021 armuts- und ausgrenzungsgefährdet. Die Kinder­betreuungs­quote ist in Österreich in den letzten 10 Jahren kontinuierlich gestiegen, bei den unter Dreijährigen wurde jedoch das Barcelona Ziel von 33 % noch nicht erreicht (2020). Frauen haben bei der Bildung deutlich aufgeholt. Es verfügten 2019 zwar noch immer mehr Frauen (20,0 %) als Männer (15,2 %) über höchstens einen Pflichtschul­abschluss, im Tertiär­bereich liegt der Anteil der Frauen mit Abschluss (2019: 20,6 %) jedoch über jenem der Männer (2019: 16,8 %). Bei der Reifprüfungs­quote liegen Frauen (2019/2020: 42,4 %) hinter den Männern (2019/2020: 57,9 %). Die gesunde Lebens­erwartung lag für einen Mann im Jahr 2019 bei 63,1 Jahren und bei den Frauen bei 63,1 Jahren, der Unterschied verringert sich jedoch im Zeitverlauf. Mit 41,5 % weiblicher Abgeordneter wurde 2022 der bisher höchste Wert erreicht.

Zur Schaffung eines Gesamtüberblicks hat der Budgetdienst in einem Anhang zur Anfrage­beantwortung alle im Bundesvoranschlag 2019 auf Untergliederungs- und Globalbudget­ebene vorgesehenen Gleichstellungsmaßnahmen zusammen­gestellt und den Schwerpunkt­bereichen (Clustern) zugeordnet sowie die WFAs der letzten beiden Jahre im Hinblick auf Gleichstellungs­maßnahmen analysiert. Zusammen­fassend lässt sich festhalten, dass einige Schwerpunkt­bereiche durch viele wesentliche Maßnahmen gut abgedeckt sind (z. B. Arbeits­markt und Teilhabe an der Wirtschaft, Gewaltschutz und Zugang zur Justiz); in anderen Clustern sind hingegen sehr viele kleinteilige oder sehr unbestimmt formulierte Maßnahmen enthalten (z. B. Bildung, Infrastruktur und Umwelt). Im Steuerrecht hatten insbesondere die Steuerreform 2015/16 (Senkung des Einkommen­steuer­tarifs, Erstattung von Sozial versicherungs beiträgen für Arbeit­nehmer:innen erhöht und für Pensionist:innen erstmals als Negativsteuer eingeführt) und das Steuer­reform­gesetz 2020 (Rückerstattung von Sozialversicherungs­beiträgen in Kombination mit Erhöhung des Pensionisten­absetzbetrages) eine hohe Gleichstellungs­relevanz. In den WFAs der letzten beiden Jahre wurde nur in Einzelfällen auf eine besondere Gleichstellungs­relevanz hingewiesen (z. B. Änderung des Arbeitsmarktpolitik-Finanzierungsgesetzes mit einer Anhebung der Einkommens­staffeln in der Arbeitslosen­versicherung; Leistungs­vereinbarungen mit den Universitäten). Das im November beschlossene Gewaltschutz­gesetz 2019 mit Straf­verschärfungen bei Gewalt‑ und Sexualdelikten, einem Annäherungs­verbot und einer verpflichtenden Gewaltpräventions­beratung ist teilweise auf starke Kritik gestoßen.

Der österreichische Gender Budgeting Ansatz sieht keine direkte monetäre Bewertung von Gleichstellungs­zielen und ‑maßnahmen im Bundes­voranschlag vor. Eine direkte Finanzierungs­vorsorge für Gleichstellungs­maßnahmen ist haushaltsrechtlich im Regelfall nicht vorgesehen, jedoch liegt die Bereitstellung der dafür erforderlichen Mittel im Verantwortungs­bereich des Ressorts im Rahmen des Budget­managements. Nur in wenigen Einzelfällen ermöglicht eine Globalbudget­zuordnung oder eine Konten­zuordnung einen unmittelbaren Bezug zu budgetären Größen. Die größte Position umfasst im BVA 2023 die Mittel im GB 10.02‑Frauenangelegenheiten und Gleichstellung iHv 24,3 Mio. EUR, die gegenüber 2022 um 5,9 Mio. EUR insbesondere für Start- und Übergangs­wohnungen für von Gewalt betroffene Frauen und Kinder (+3,0 Mio. EUR), für Frauen- und Mädchen­beratungsstellen (+1,0 Mio. EUR) und für die Inflations­abgeltung der mit den Opferschutz­einrichtungen abgeschlossenen Verträge und für fallzahlen­abhängiges Entgelt (+1,9 Mio. EUR) steigen. Die monetäre Bewertung von Gleichstellungs­maßnahmen bzw. die Aufteilung des Budget­volumens auf Frauen und Männer könnte jedoch wichtige analytische Einsichten liefern. In einigen Ländern wird dazu ein sogenanntes Gender Budget Statement erstellt, das die strategischen Zielsetzungen und die Einzel­maßnahmen systematisch zusammenfasst, Informationen über die für Gleichstellungs­maßnahmen insgesamt bereitgestellten Budget­mittel bzw. deren Verteilung in gleichstellungsrelevanten Budgetbereichen auf Frauen und Männer beinhaltet und die Auswirkungen spezifischer gleichstellungs­relevanter Vorhaben auf die Geschlechter analysiert.

Konjunktur‑ und Sparprogramme sehen in der Regel zahlreiche (Einzel‑)Maßnahmen sowie Maßnahmenbündel aus unterschiedlichen Ministerien und Sektoren vor. Im Regelfall werden diese im Rahmen der Budgeterstellung bzw. einer Bundesfinanzgesetznovelle mit Budgetbegleitgesetzen umgesetzt. In den letzten Jahren wurden solche Programme ebenfalls implementiert, wenn auch in kleinerem Umfang. Eine umfassende Analyse solcher Maßnahmenbündel auf Gleichstellungsaspekte erfolgte nicht, sondern die Analysen waren auf die verpflichtenden Angaben zur Wirkungsorientierung sowie der Wirkungsorientierten Folgenabschätzung beschränkt.

Mit der Koordination der strategischen Planung der Gleichstellung und der Gleichstellungs­ziele im Rahmen des Gender Budgeting sind mit unterschiedlichen Aufgaben­stellungen und Schwer­punkten die Sektion für Frauen­angelegenheiten und Gleichstellung (Koordination der Gleichstellung), die Wirkungscontrollingstelle im Bundesministerium für öffentlichen Dienst und Sport (Qualitätssicherung und Berichterstattung der Wirkungs­information an den Nationalrat), das Bundesministerium für Finanzen (Koordination des gesamten Budgetprozesses) sowie das Bundeskanzleramt auch im Rahmen der Sustainable Development Goals befasst. Für die Koordinierungs­funktion stehen somit nur begrenzt Ressourcen zur Verfügung, die zudem noch nicht optimal abgestimmt erscheinen. Die Wirkungscontrolling­stelle fasst die Gleichstellungs­ziele nach inhaltlichen Anknüpfungs­punkten zu Themen­clustern zusammen und berichtet darüber in einem gesonderten Dokument. Dadurch konnte sie zwar den Gesamt­überblick verbessern, gleichzeitig sind die Ziele jedoch nicht notwendigerweise inhaltlich aufeinander abgestimmt und das für die Gleichstellung auf Regierungs­ebene primär verantwortliche Ressort ist in den Prozess der Ziel- und Maßnahmen­priorisierung wenig eingebunden. Ein ganzheitlicher Ansatz würde eine vorher festgelegte umfassende Strategie mit entsprechenden Schwer­punkten und ein Zusammen­wirken der Ressorts bei der Umsetzung erfordern.

Die Umsetzung von Gender Budgeting erfordert, dass einerseits umfassende verlässliche geschlechtsspezifische Daten­grundlagen erhoben werden und dass andererseits ausreichende Analysekapazitäten mit entsprechendem Know-how zur Verfügung stehen. Die Daten einer Zeitverwendungs­erhebung dienen als Grundlage für Untersuchungen im Bereich der Lebens­qualitäts­forschung und helfen, das Leben unterschiedlicher Bevölkerungs­gruppen besser zu beobachten. Sie zeigen auf, wie viel Zeit verschiedene Bevölkerungsgruppen für unterschiedliche Tätigkeiten pro Tag aufwenden und wie beispielsweise unbezahlte Arbeit, z. B. Hausarbeit, Pflege, Freiwilligenarbeit und Kinderbetreuung, auf Frauen und Männer verteilt ist. Die letzte österreichische Zeitverwendungs­studie 2008/09 wurde von der Statistik Austria im Auftrag des Frauen­ministeriums durchgeführt und war die dritte Erhebung nach 1981 und 1992. Zeit­verwendungs­studien werden EU‑weit nach einheitlichen Richtlinien von EUROSTAT erstellt, sie sind jedoch nicht verpflichtend (2009 haben 18 Mitglied­staaten, darunter Österreich teilgenommen). Die nächste bzw. dritte Erhebungs­welle findet ab 2020 statt, die Kosten dafür würden sich gegenüber der letzten Studie (rd. 200.000 EUR ohne Beitrag der Statistik Austria) wegen der höheren Anforderungen voraussichtlich deutlich erhöhen. Die Ergebnisse einer neuen derzeit in Ausarbeitung befindlichen Zeitverwendungs­studie könnten die Evidenzbasis zur Definition und Beurteilung der Erreichung von Gleichstellungs­zielen erweitern, die Anwendungsgebiete gehen jedoch weit darüber hinaus.

Im internationalen Vergleich zählt Österreich zu jenen 12 von 34 OECD‑Staaten, die Gender Budgeting eingeführt haben. Aus einer diesbezüglichen Studie der OECD sowie aus einer Analyse des Budget­dienstes anhand der von PEFA (Public Expenditure and Financial Accountability Programm der Europäischen Kommission, Weltbank, IWF u. a.) vorgeschlagenen Methodik zeigt sich, dass Österreich ein umfassendes Instrumentarium implementiert hat und dass die Gleichstellung in sämtlichen Phasen der Haushaltsführung verankert ist. Deutlich wird allerdings, dass eine Verknüpfung mit dem Budget schwach ausgeprägt ist (z. B. fehlen Analysen über die budgetäre Verteilung für Frauen und Männer oder eine Darstellung der Ressourcen für spezifische Gleichstellungs­projekte). Die OECD zeigt darüber hinaus auf, dass die Gleichstellungs­perspektive in (den noch in der Implementierungs­phase befindlichen) Spending Reviews nicht abgedeckt wird.

Basierend auf den Ergebnissen dieser Analyse, die auch die Ergebnisse anderer Studien berücksichtigt, werden die folgenden Weiterentwicklungs­potentiale, insbesondere zur Stärkung der Informations­basis für Debatten des Budget­ausschusses sowie des Nationalrats, abgeleitet:

• Ausgehend vom Regierungs­programm könnte eine mehrjährige Gleichstellungs­strategie erarbeitet werden, aus der die Gleichstellungs­ziele abgeleitet werden.
• Die Wirkungsinformationen zur Gleichstellung im Bundes­voranschlag sollten in einigen Verwaltungs­bereichen stärker auf externe, gesellschaftspolitische Wirkungen abzielen und in ihrer Wirkung auf einen größeren Personenkreis ausgerichtet sein.
• Bei Regelungs­vorhaben mit besonderer Gleichstellungs­relevanz sollten die im Bund nur begrenzt verfügbaren Fachkapazitäten nicht erst im Begutachtungs­verfahren, sondern bereits in der Konzeption der WFA konzentriert eingesetzt werden.
• Eine stärkere Ex-ante-Koordination der Ressorts und eine gemeinsame Ausrichtung an übergeordneten strategischen Gleichstellungs­zielen könnte die Effizienz der Gleichstellungs­politik erhöhen.
• Eine Verknüpfung von wesentlichen Gleichstellungs­maßnahmen mit Ressourcen könnte die Aussage­kraft der Wirkungs­informationen deutlich erhöhen.
• Ein Gender Budget Statement sollte auch quantitative Darstellungen über die für Gleichstellung aufgewendeten Ressourcen umfassen und die Auswirkungen gleichstellungs­relevanter Programme und Vorhaben (z. B. auch umfassende Konjunktur‑ bzw. Sparmaßnahmen) auf die Geschlechter gesamthaft analysieren.
• Neben der Schließung der Daten­lücken sollte insbesondere auch die analytische Kompetenz der Ressorts gestärkt werden, um die verfügbaren Daten besser für Gleichstellungs­analysen nutzen zu können. Eine Zeitverwendungs­studie würde zur Verbesserung der Daten­grundlage beitragen.
• Bei Spending Reviews sollte die Auswirkung auf relevante Gleichstellungs­aspekte sowie eine Abschätzung, wie unterschiedlich Frauen und Männer von entsprechenden Maßnahmen betroffen sind, systematisch in den Ansatz integriert werden.

Gender Budgeting: Fortschritte und Herausforderungen