Fiskalische Wirkung der Pensionsbeschlüsse zwischen 2017 und 2023

Die vorliegende Anfrage­beantwortung des Budgetdienstes zu einer Anfrage des Abgeordneten Mag. Gerald Loacker untersucht die mittel- und langfristigen fiskalischen Wirkungen der seit 2017 beschlossenen Maßnahmen im Pensions­bereich. Außerdem werden die im Rahmen der Konsolidierungs­pakete nach der Finanz- und Wirtschafts­krise 2008/2009 umgesetzten Maßnahmen im Pensions­bereich und ihr Konsolidierungs­effekt dargestellt.

Die Berechnungen des Budget­dienstes zeigen, dass die mittel- und langfristigen fiskalischen Kosten der seit 2017 beschlossenen Maßnahmen jährlich 0,3 % des Brutto­inlands­produkts (BIP) betragen und somit das Pensions­system belasten. Gleichzeitig steigern die Maßnahmen die verfügbaren Einkommen von Pensions­bezieher:innen. Der Fokus dieser Anfrage­beantwortung liegt auf den fiskalischen Kosten der untersuchten Maßnahmen.

Die Pensionsausgaben des Bundes beliefen sich 2023 auf 25,7 Mrd. EUR bzw. 5,4 % des BIP. Der mittel­fristigen Budget­planung des BMF zufolge steigen sie bis 2027 auf 36,1 Mrd. EUR bzw. 6,5 % des BIP an. Die fiskalischen Kosten der seit 2017 gefassten Pensions­beschlüsse betragen gemäß den Berechnungen des Budget­dienstes im Jahr 2023 etwa 1,2 Mrd. EUR und steigen auf etwa 1,9 Mrd. EUR im Jahr 2027. Der rein ausgaben­erhöhende Effekt der Maßnahmen ist dabei höher, Mehr­einnahmen bei den Abgaben infolge der höheren Pensions­leistungen dämpfen den fiskalischen Effekt.

Auch aktuelle Prognosen zur langfristigen Entwicklung der gesamt­staatlichen Pensions­ausgaben weisen vor allem mittel­fristig einen signifikanten Anstieg der Pensions­ausgaben aus, der sich ab 2035 wieder abschwächt. Gemäß aktuellem Ageing Report der Europäischen Kommission (EK) steigen die gesamt­staatlichen Pensions­ausgaben in Relation des BIP von 13,7 % des BIP im Jahr 2023 auf 15,1 % des BIP im Jahr 2034 an. Ab 2035 verzeichnen die Pensions­ausgaben schritt­weise einen leichten Rückgang auf 14,0 % des BIP im Jahr 2050. Der rein ausgaben­erhöhende Effekt der gefassten Pensions­beschlüsse beträgt im Betrachtungs­zeitraum etwa 0,4 % des BIP pro Jahr und führt zu entsprechend höheren gesamt­staatlichen Pensions­ausgaben.

Die von der Anfrage­beantwortung umfassten Beschlüsse betreffen sowohl Maßnahmen für Bestands­pensionen als auch Maßnahmen für Pensions­neu­zugänge. Bei den Maßnahmen für Bestands­pensionen handelt es sich vor allem um die über den Anpassungs­faktor hinausgehenden Erhöhungen der Pensionen und Ausgleichs­zulagen­richtsätze. Die fiskalischen Kosten dieser Maßnahmen nehmen im Zeit­verlauf tendenziell ab. Die fiskalischen Kosten der Maßnahmen für Neu­zugänge, wie etwa die Änderungen bei der ersten Pensions­erhöhung (Abschaffung der Warte­frist bzw. Aliquotierung), der Frühstarter­bonus oder das abschlagsfreie Sonder­ruhegeld bauen sich im Zeitverlauf hingegen auf und belasten das Pensions­system vor allem langfristig.

In Summe betragen die fiskalischen Kosten der Pensions­beschlüsse seit 2017 im Jahr 2024 etwa 1,6 Mrd. EUR. Davon entfallen etwas mehr als die Hälfte auf die über den Anpassungs­faktor hinausgehenden Pensions­erhöhungen und die Maßnahmen im Bereich der Ausgleichs­zulagen und beim Pensions­bonus. Bis 2027 steigen die nominellen fiskalischen Kosten weiter auf 1,9 Mrd. EUR an. Der Anstieg betrifft mit dem Frühstarter­bonus und den Änderungen bei der ersten Pensions­anpassung Maßnahmen, die auch langfristig die höchsten fiskalischen Kosten verursachen.

Die fiskalischen Kosten der seit 2017 gefassten Pensions­beschlüsse bauen sich rasch auf und betragen im Zeit­raum zwischen 2025 und 2050 inflations­bereinigt etwa 1,8 Mrd. EUR pro Jahr.

Bei den Maßnahmen für Bestands­pensionen (z. B. Pensions­anpassungen) nehmen die fiskalischen Kosten infolge von Sterbefällen im Zeitverlauf ab. Auch bei den temporären Maßnahmen für Pensions­neuzugänge, wie der Schutz­klausel 2024 und der abschlags­freien Frühpension ab 45 Beitrags­jahren, nehmen die fiskalischen Kosten im Zeitverlauf ab. Langfristig die höchsten fiskalischen Kosten verursachen die Änderungen bei der ersten Pensions­anpassung (Entfall der Warte­frist bzw. Aliquotierung) und der Frühstarter­bonus.

Das gesamtstaatliche Budget­defizit stieg in den Jahren 2009 und 2010 im Zusammen­hang mit der Finanz- und Wirtschafts­krise signifikant an, sodass der Rat der EU Ende 2009 ein Verfahren wegen übermäßigen Defizits gegen Österreich eröffnete. Als Reaktion darauf wurden ab 2010 drei umfangreiche Konsolidierungs­pakete beschlossen, die auch den Pensions­bereich betreffende Maßnahmen enthielten.

Die gesetzten Maßnahmen zur Pensions­höhe umfassten vor allem unter dem Anpassungs­faktor liegende Pensions­erhöhungen und die Einführung einer einjährigen Warte­frist für die erste Pensions­erhöhung. Strukturelle Maßnahmen zur Erhöhung des faktischen Antritts­alters betrafen Änderungen bei der Invaliditäts­pension, eine Anhebung der Anspruchs­voraus­setzungen bei der Korridor­pension und eine Anhebung des Tätigkeit­schutzes. Als einnahmenseitige Maßnahmen wurden unter anderem eine außertourliche Anhebung der Höchst­beitrags­grundlage und höhere Beiträge der Selbständigen beschlossen.

Der gesamte Konsolidierungs­effekt der Maßnahmen zu Preisen des Jahres 2024 wurde für 2011 mit 0,4 Mrd. EUR beziffert und bis 2016 wurde von einem schrittweisen Anstieg auf 2,8 Mrd. EUR ausgegangen. Die meisten Maßnahmen wirken in den Folge­jahren weiter, auch wenn der Konsolidierungs­effekt teilweise im Zeit­verlauf wieder abnimmt bzw. die Konsolidierungs­maßnahmen teilweise selbst wieder zurück­genommen wurden.

In der Anfragebeantwortung werden die fiskalischen Mehr­kosten im Vergleich zur geltenden Rechts­lage 2017 untersucht. Die mittel­fristigen fiskalischen Kosten der Maßnahmen bis 2027 werden nominell zu laufenden Preisen ausgewiesen. Die lang­fristigen fiskalischen Kosten bis 2050 werden hingegen inflations­bereinigt zu Preisen des Jahres 2024 dargestellt. Annahmen zur langfristigen Entwicklung von BIP, Löhnen und Pensions­höhen sowie zur Anzahl der Pensions­bezieher:innen wurden der Konjunktur­prognose des WIFO vom April 2024 sowie dem Ageing Report 2024 der EK entnommen. Darüber hinaus wurden mehrere vom BMSGPK, BMKÖS und BMF bereit­gestellte Daten für die Berechnungen heran­gezogen. Bei einzelnen Maßnahmen wurden zu erwartende Verhaltens­anpassungen simuliert und bei der Berechnung der fiskalischen Kosten berücksichtigt. Die ermittelten fiskalischen Kosten ergeben sich aus den höheren Pensions­ausgaben abzüglich der Mehr­einnahmen aus Abgaben (Einkommen­steuer und Sozialversicherungs­beiträge).

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