Sicherheit in Parlamenten

Parlamentsgebäuden kommt eine große symbolische und praktische Bedeutung zu. Die parlamentarische Demokratie baut darauf auf, dass diese Orte des politischen Austausches und der politischen Diskussion für Bürgerinnen und Bürger möglichst zugänglich sind. In jüngster Zeit sind Parlamente aber auch zum Ziel von Protesten und Attacken geworden (Belgrad Juli 2020; Berlin August und November 2020; Washington Jänner 2021). Das führt international zu einer verstärkten Auseinandersetzung mit Sicherheitsfragen in Parlamenten.

Die Wahrnehmung von Sicherheitsaufgaben in Parlamenten ist eng mit deren Stellung und Selbstverständnis als Staatsorgan verbunden. Obwohl es immer wieder zu Attentaten (z. B. Wien 1911) oder Putschversuchen (z. B. Spanien 1981) in Parlamenten kam oder Parlamente das Ziel von Protesten waren (z. B. Wien 1927), werden Rechts- und Organisationsfragen meist nur mit Blick auf das Verhältnis zwischen Parlament und Regierung diskutiert. Das hat historische Gründe:

In britisch geprägten Rechtssystemen hat sich im 17. Jhdt. das Parlamentsprivileg entwickelt. Es ist die Summe von Rechten der Abgeordneten und des Parlaments selbst und garantiert den umfassenden Schutz aller demokratisch-parlamentarischen Funktionen vor Eingriffen anderer Staatsorgane.

In Kontinentaleuropa lag der Fokus vom 19. Jhdt. an auf der Rechtsstellung der Abgeordneten und deren parlamentarischer Immunität. Die Rechte der Abgeordneten begrenzten die Reichweite der Rechte der Institution selbst. Erst in der Weiterentwicklung der Parlamente zu einer eigenständigen Staatsgewalt wurde die Frage zentral, wer rechtlich und faktisch über den Zusammentritt und den Verlauf der Beratungen des Parlaments entscheidet.

In Österreich waren zwei Ereignisse prägend: In der Badeni-Krise 1897, in der es im Abgeordnetenhaus zu heftigen Auseinandersetzungen kam, wurde am 25.11.1897 die sogenannte "Lex Falkenhayn" beschlossen. Sie ermöglichte es, Abgeordnete durch die Polizei abführen zu lassen, was bereits in der nächsten Sitzung am 26.11.1897 geschah. Dieses Gesetz war aber nicht korrekt beschlossen worden und verfassungswidrig. In der 1. Sitzung der neuen Session des Abgeordnetenhauses am 21.3.1898 erklärte es der Präsident für aufgehoben. Die Lex Falkenhayn sollte aber dennoch für lange Zeit die Debatten über das Verhältnis von Regierungen und Parlamenten prägen.

Ähnliches gilt für die Ausschaltung des Nationalrats durch die Bundesregierung 1933: Nach dem Rücktritt der drei Präsidenten am 4. März 1933 wurde ein neuerlicher Zusammentritt durch Aufstellung uniformierter Polizei vor dem Parlamentsgebäude und von Kriminalbeamten in Zivil vor den Sitzungssälen verhindert.

Diese Fragen stellen sich heute weltweit insofern anders dar, als politische und parlamentarische Auseinander­setzungen in einer Mediengesellschaft stattfinden. Parlamente sind der Ort, an dem Demokratie sichtbar wird und an dem politische Akteurinnen und Akteure aller Parteien die Chance haben, Aufmerksamkeit zu bekommen. Ähnliches gilt für politischen Protest. Unabhängig davon macht es aber schon die große Zahl an Personen, die sich in und im Umfeld von Parlamenten aufhalten, notwendig, besondere Vorkehrungen für deren Sicherheit zu treffen. In Österreich, Deutschland und vielen anderen Staaten wurden die Rechtsgrundlagen aber bislang nicht angepasst. Aktuelle Fragen müssen also auf Grundlagen beantwortet werden, die oft vor 150 Jahren formuliert wurden.

Die Bundesverfassung sieht weder ein Parlamentsprivileg noch besondere Bestimmungen zur Sicherheit des Parlaments vor. Art. 30 Abs. 2 B-VG bestimmt lediglich, dass die Geschäfte des NR aufgrund eines besonderen Bundesgesetzes, des Geschäftsordnungsgesetzes 1975 (GOG-NR), geregelt werden. Ähnliches legt Art. 37 Abs. 2 B-VG für den Bundesrat fest. Zu den Geschäften beider Kammern gehört die Wahrnehmung der Ordnungsaufgaben in den Sitzungen, die den ordentlichen Gang der Verhandlungen sichern soll. Wesentlicher Anknüpfungspunkt dafür ist die Immunität der Abgeordneten, die sicherstellt, dass diese wegen ihres Verhaltens in einer Parlamentskammer nur von dieser selbst zur Verantwortung gezogen werden dürfen.

Die Präsidentin bzw. der Präsident des Nationalrates hat in ihrer bzw. seiner Rolle als Verwaltungsorgan und im Rahmen des Hausrechts sowie im Zuge der Vorsitzführung während Sitzungen Ordnungs- und Sicherheitsaufgaben wahrzunehmen. Im Parlament treffen drei sicherheitsrelevante Bereiche aufeinander: 1. die Sitzungspolizei, 2. das Hausrecht und 3. der Zuständigkeitsbereich der Sicherheits- und Strafverfolgungsbehörden.

Die Präsidentinnen und Präsidenten des Nationalrates und des Bundesrates sind für die Aufrechterhaltung der Ruhe und Ordnung in den Sitzungen zuständig (§ 13 Abs. 2 GOG-NR, § 7 Abs. 2 GO-BR). In den Ausschüssen sind dafür die Ausschussobleute zuständig (§ 34 Abs. 4 GOG-NR, § 28 Abs. 3 GO-BR). Bei Ordnungsstörungen während einer Sitzung kann die bzw. der jeweilige Vorsitzende (zur Vertretung in der Vorsitzführung siehe § 15 GOG-NR bzw. § 8 Abs. 2 GO-BR) sitzungspolizeiliche Maßnahmen anordnen, etwa Rednerinnen und Redner oder die Sitzung unterbrechen, einen Ordnungsruf erteilen (§ 102 GOG-NR bzw. § 70 GO-BR) sowie anordnen, dass Besucherinnen und Besucher, die die Ruhe stören, von den Besuchergalerien zu entfernen bzw. diese zu räumen sind (§ 13 Abs. 3 GOG-NR, § 7 Abs. 2 GO-BR). Dies erfolgt im Rahmen der Staatsfunktion Gesetzgebung. Das bedeutet, wie der VfGH bestätigt hat (VfSlg 11.882/1998), dass es keinen Rechtsschutz gegenüber solchen Anordnungen der Präsidentinnen und Präsidenten gibt. Ebenso ist aber auch ausgeschlossen, dass z. B. die Sicherheitsbehörden wegen einer Ordnungsstörung in einer Sitzung des Nationalrates bzw. des Bundesrates bestrafen (VfSlg 19.990/2015). Die Möglichkeit der Verhängung eines Ordnungsgeldes gegen Mitglieder des Nationalrates besteht nur im Verfahren vor den parlamentarischen Untersuchungsausschüssen (§ 54 VO-UA; § 7a BBezG).

Die Ausübung des Hausrechts in den Parlamentsgebäuden obliegt der Präsidentin bzw. dem Präsidenten des Nationalrates. Sie bzw. er erlässt nach Beratung in der Präsidialkonferenz die Hausordnung für die Parlamentsgebäude (HO) (§ 14 Abs. 1 GOG-NR). Das GOG-NR macht dafür keine näheren Vorgaben. Seit der Monarchie regelt die HO den Zutritt zu den Parlamentsgebäuden, insbesondere – im Lichte des Öffentlichkeitsgrundsatzes (Art. 32 und 37 Abs. 2 B-VG) – zu den Sitzungsräumen. Die HO enthält unter anderem generelle Regelungen für Besucherinnen und Besucher und Führungen sowie Bestimmungen betreffend die Zuteilung von Räumlichkeiten an den Bundesrat und die Klubs (VfSlg. 18.366/2008). In Räumen, die ausschließlich dem Bundesrat überlassen sind, kann die Präsidentin bzw. der Präsident des Bundesrates weitere Anordnungen über die vorübergehende Nutzung treffen, wobei das Hausrecht grundsätzlich der Präsidentin bzw. dem Präsidenten des Nationalrates verbleibt (§ 6 Abs. 2 HO).

Die HO enthält somit Anordnungen im Bereich der Privatwirtschaftsverwaltung, Dienstanweisungen an die Bediensteten der Parlamentsdirektion, aber auch Regelungen nur für den Bereich der Gesetzgebung. Den Medienvertreterinnen und -vertretern kommt hinsichtlich des Zutritts zu den Parlamentssitzungen mit Blick auf die Parlamentsberichterstattung eine besondere Rolle zu (vgl. EGMR 9.2.2017, 67259/14, Selmani u. a. gg. Mazedonien; 26.5.2020, 63164/16, Mándli u. a. gg. Ungarn).

Seit Jahrzehnten besteht eine gut funktionierende Zusammenarbeit zwischen der für Sicherheitsaufgaben zuständigen Abteilung der Parlamentsdirektion und den vor Ort tätigen Organen des öffentlichen Sicherheitsdienstes (= Polizei). Diese Kooperation im Bereich der Innensicherung des Hohen Hauses insbesondere bei Sitzungen und Veranstaltungen wurde im April 2021 in einem zwischen dem Präsidenten des Nationalrates und dem Bundesminister für Inneres abgeschlossenen Verwaltungsübereinkommen näher geregelt.

Darin wird festgelegt, in welcher Weise die Polizei die Präsidentinnen und Präsidenten des Nationalrates und des Bundesrates, Ausschussvorsitzende und die mit Sicherheitsaufgaben betrauten Parlamentsbediensteten bei der Erfüllung ihrer Sicherheitsaufgaben unterstützen, konkret etwa durch Präsenz bei öffentlichen Plenar- und Ausschusssitzungen, bei öffentlichen Veranstaltungen und Enqueten sowie durch Hilfeleistung bei der sich aus dem Hausrecht ergebenden Aufgaben (z. B. Zutrittskontrollen). Mit dem Verwaltungsübereinkommen werden aber explizit keine neuen Aufgaben und Befugnisse der Polizei geschaffen; deren gesetzliche Aufgaben und Befugnisse bleiben davon unberührt. Daneben werden im Übereinkommen organisatorische Aspekte, wie die Anzahl und Auswahl der vor Ort tätigen Organe des öffentlichen Sicherheitsdienstes und der Informations- und Datenaustausch, geregelt.

Eine Weisungsbefugnis der Präsidentin bzw. des Präsidenten des Nationalrates gegenüber Organen des öffentlichen Sicherheitsdienstes besteht nicht. Die Organe des öffentlichen Sicherheitsdienstes sind organisatorisch und funktional dem BMI zugeordnet. Für eine Weisungsunterstellung unter die Präsidentin bzw. den Präsidenten des Nationalrates wäre eine ausdrückliche Verfassungsnorm erforderlich.

Polizeiliches Einschreiten im Parlamentsbereich kann – abgesehen von bloßen Unterstützungsleistungen nach dem Verwaltungsübereinkommen – nur erfolgen, soweit dies aufgrund gesetzlicher Regelungen, insbesondere nach dem SPG und dem SNG, zulässig ist.

Kriminalpolizeiliche oder staatsanwaltschaftliche Ermittlungsmaßnahmen nach der StPO (z. B. die Sicherstellung von Gegenständen) können grundsätzlich auch in den Parlamentsgebäuden vorgenommen werden, wobei die Einholung einer Zustimmung der Präsidentin bzw. des Präsidenten des Nationalrates für eine konkrete Ermittlungsmaßnahme erforderlich sein kann. Sofern sich solche Ermittlungsmaßnahmen gegen Abgeordnete als Beschuldigte richten, sind die Regelungen über die parlamentarische Immunität (Art. 57 B-VG) zu beachten. Als Zeugen oder Zeuginnen können Abgeordnete jedoch von Ermittlungsmaßnahmen betroffen sein.

Im Zusammenhang mit Demonstrationen oder politischen Aktionen in den oder im Umfeld von Parlamentsgebäuden ist die Versammlungsfreiheit von besonderer Relevanz. An Plenarsitzungstagen gilt die sog. Bannmeile: Während der Nationalrat, der Bundesrat, die Bundesversammlung oder ein Landtag versammelt ist, darf im Umkreis von 300 Metern von ihrem Sitze keine Versammlung unter freiem Himmel stattfinden (§ 7 Versammlungsgesetz). Die Berechnung der Bannmeile erfolgt nach der Rechtsprechung des VfGH ab der Außengrenze des Gebäudes, in dem die gesetzgebende Körperschaft tagt (VfSlg 14.356/1995). Außerdem gilt das Versammlungsverbot innerhalb der Bannmeile laut VfGH auch, während die Sitzung der gesetzgebenden Körperschaft unterbrochen ist (siehe die Judikaturauswertung: "Versammlungen: Bannmeile gilt vor Landtag auch in dessen Mittagspause").

Daneben ergingen Entscheidungen des Landesverwaltungsgerichts Vorarlberg zur Frage, ob das Versammlungsverbot auch vor der Sitzung gilt. Die Entscheidungen kamen zu unterschiedlichen Ergebnissen: In einem Fall entschied das Landesverwaltungsgericht, das Versammlungsverbot gelte schon vor Beginn einer Sitzung des Vorarlberger Landtags (siehe die Judikaturauswertung: "Versammlungsrechtliche Entscheidungen des LVwG Vorarlberg"), in einem anderen Fall nahm es an, das Versammlungsverbot gelte nicht vor Beginn einer Sitzung (siehe die Judikaturauswertung: "Weitere versammlungsrechtliche Entscheidung des LVwG Vorarlberg").

Das Landesverwaltungsgericht Tirol entschied zudem, dass eine Versammlung im Gebäude des Tiroler Landtags nicht gegen die Bannmeilenregelung verstoße: Verboten seien nur Versammlungen "unter freiem Himmel", nicht im Sitzungssaal selbst (siehe die Judikaturauswertung: "Keine nachträgliche Bestrafung für Versammlung in Tiroler Landtag").

Eine Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofes (siehe die Judikaturauswertung "VwGH zu Versammlungen während Parlamentssitzungen") stellte zudem klar, dass die Anzeigepflicht (§ 2 Versammlungsgesetz) auch für Versammlungen in Sitzungen von Gesetzgebungsorganen (hier: des Tiroler Landtages) gilt und die Versammlungsbehörde eine Verwaltungsstrafe für eine unterlassene Anzeige verhängen kann. Eine solcherart angezeigte Versammlung darf von der Versammlungsbehörde allerdings nicht untersagt werden, weil der alleine der Staatsfunktion Gesetzgebung zukommende Vollzugsbereich der Sitzungspolizei (dazu schon oben) beachtet werden muss. Welche Personen als Besucherinnen und Besucher an Sitzungen von Gesetzgebungsorganen teilnehmen und ob diese dort Meinungsbekundungen treffen dürfen oder nicht, ist alleine im Rahmen der Ausübung der Sitzungspolizei zu entscheiden.

Die Organisation der Sicherheit von Parlamenten ist international sehr unterschiedlich geregelt. Sie hängt oft eng mit der Geschichte eines Parlaments zusammen.

In Deutschland sieht das Grundgesetz (= Verfassung) ausdrücklich vor, dass die Präsidentin bzw. der Präsident des Bundestages das Hausrecht und die Polizeigewalt ausübt. Der Bundestag bildet folglich einen eigenen Polizeibezirk, dem die Bundestagspräsidentin bzw. der Bundestagspräsident als Polizeipräsidentin bzw. Polizeipräsident vorsteht.

Die französische Assemblée nationale wird hingegen von der Garde républicaine, einer Einheit der Militärpolizei, bewacht. Die Parlamentspräsidentin bzw. der Parlamentspräsident kann ihr Weisungen erteilen.

In Slowenien wird die Sicherheit des Parlaments durch die Polizei (unter Leitung des Innenministeriums) gewährleistet, die sich zu diesem Zweck mit dem Parlamentspräsidium abstimmen muss.

Im britischen Parlament sorgt das Parliamentary Security Department mit ca. 500 Bediensteten für die interne Sicherheit. Sie unterstehen den Präsidentinnen und Präsidenten der beiden Kammern. Die Außenbereiche werden vom Metropolitan Police Service gesichert.

In den USA gibt es seit 1828 eine eigene Parlamentspolizei, die United States Capitol Police. Sie umfasst mehr als 2.000 Polizistinnen und Polizisten und untersteht den beiden Häusern des US Congress.

Eine detaillierte Übersicht über diese und weitere Beispiele hat der Wissenschaftliche Dienst des Europäischen Parlaments erstellt.

• EPRS, Policing in national parliaments - How parliaments organise their security (Februar 2021)
• Neugebauer, Carina/Nicole Hofmann, Sicherheit im Parlament – Ausgewählte Rechtsfragen im Spannungsverhältnis zwischen Gesetzgebung und Vollziehung, in Baumgartner (Hrsg), Jahrbuch Öffentliches Recht 2021, 279.
• Parlamentskorrespondenz, Nationalratspräsident Sobotka und Innenminister Nehammer unterzeichneten Verwaltungsübereinkommen, Nr. 404 vom 07.04.2021
• Siess-Scherz, Ingrid Art. 30 B-VG, in: Kneihs/Lienbacher (Hrsg.), Rill-Schäffer-Kommentar Bundesverfassungsrecht (2019) (zum Thema Polizei im Parlament)

• 11.882/1988; 19.990/2015. (zur Sitzungspolizei)
• 13.450/1993. (zu sitzungspolizeilichen Maßnahmen als Akt der Gesetzgebung)
• 18.366/2008. (Zuteilung von Räumlichkeiten an den Bundesrat und die Klubs; zwangsweise Öffnung und Räumung von Fraktionsräumlichkeiten als Verwaltungsakt)
• 14.365/1995. (betreffend die Berechnung der Bannmeile; Sitz ist das Gebäude, in dem die gesetzgebende Körperschaft tagt; Berechnung ab Außengrenze des Gebäudes)
• VfGH 4.3.2026, E 102/2025. (zu einer Geldstrafe wegen Teilnahme an einer Versammlung in der Bannmeile während der Mittagspause eines Landtags)
• EGMR 17.05.2016, 42461/13 u.a., Karácsony u.a. gg. Ungarn. (zu Ordnungsgeld)
• EGMR 09.02.2017, 67259/14 Selmani u.a. gg. (Entfernung von Journalisten und Journalistinnen von der Galerie des Plenarsaales, die Ausschreitungen mitverfolgen wollten)
• EGMR 26.05.2020, 63164/16, Mándli u.a. gg. Ungarn. (den Entzug von Presseakkreditierungen wegen eines Verstoßes gegen das in der Hausordnung festgelegten Filmverbotes)
• VwGH 06.11.2024, Ra 2023/01/0242.
• LVwG Tirol 29.03.2023, LVwG-2023/14/0482-4.
• LVwG Vorarlberg 04.09.2023, LVwG-1-410/2023-R7.
• LVwG Vorarlberg 01.12.2023, LVwG-1-421/2023-R10.
• LVwG Vorarlberg 21.10.2024, LVwG-1-863/2023-R13.