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Bundesfinanzgesetz 2022 und Bundesfinanzrahmengesetz 2022-2025

Analyse vom 3. November 2021

Eckwerte der Entwürfe zum Bundesvoranschlag 2022 und zum Bundesfinanzrahmengesetz 2022‑2025

Der Budgetpfad im Planungszeitraum ist durch das Auslaufen temporärer Maßnahmen (z. B. Kurzarbeit, COFAG Zuschüsse) und die Umsetzung neuer Schwerpunkte wie die ökosoziale Steuerreform und vermehrte Investitionen in den Klimaschutz charakterisiert. Das konjunkturelle Umfeld und das anhaltend niedrige Zinsniveau stellen günstige Rahmenbedingungen für die Budgetplanung dar.

Die Einzahlungen steigen im BVA‑E 2022 auf 86,4 Mrd. EUR an, damit wird das Vorkrisenniveau von 80,4 Mrd. EUR deutlich übertroffen. Durch die ökosoziale Steuerreform kommt es insgesamt zu Mindereinzahlungen, wobei diese erst zum Ende der Planungsperiode ihre volle Entlastungswirkung entfaltet. Die Auszahlungen verzeichnen nach den starken Anstiegen in den Krisenjahren 2020 und 2021 einen Rückgang und werden iHv 99,1 Mrd. EUR budgetiert. Rückläufig sind die Auszahlungen für Kurzarbeit und weitere Maßnahmen zur Krisenbewältigung. Die ökosoziale Steuerreform führt im Planungszeitraum zu Mehrauszahlungen, unter anderem für den Klimabonus.

Aus dieser Entwicklung ergibt sich im Jahr 2022 ein negativer Nettofinanzierungssaldo iHv ‑12,6 Mrd. EUR. Bis zum Ende der Planungsperiode des Finanzrahmens erwartet das BMF eine schrittweise Verbesserung, der Nettofinanzierungssaldo liegt jedoch auch 2025 mit ‑2,2 Mrd. EUR noch im negativen Bereich.

Nach den hohen gesamtstaatlichen Defiziten in den Krisenjahren 2020 und 2021 von 8,3 % bzw. 6,0 % des BIP ist für 2022 ein Maastricht-Defizit von nur noch 2,3 % des BIP geplant. Bis 2025 ist ein weiterer Rückgang auf 0,4 % des BIP vorgesehen. Während die COVID‑19-Krise beim gesamtstaatlichen Defizit nur temporär zu einer Verschlechterung führt, bewirken die hohen Defizite der Krisenjahre beim Schuldenstand eine deutliche Niveauerhöhung. Für die Schuldenquote in % des BIP schien vor der Krise eine Reduktion auf unter 60 % bis 2024 möglich, während sie nunmehr ausgehend von einem Höchststand von 83,2 % des BIP im Jahr 2020 auf 72,5 % des BIP im Jahr 2025 zurückgehen soll. Für das Jahr 2022 werden 79,1 % des BIP erwartet.

Günstige Rahmenbedingungen für die Budgeterstellung

Die volkswirtschaftlichen Rahmenbedingungen für die Budgeterstellung sind sehr günstig. In der zugrundeliegenden Wirtschaftsprognose des WIFO wird für 2022 ein kräftiges Wachstum von 4,8 % erwartet. Am 2. November 2021 veröffentlichte das WIFO eine Aktualisierung der mittelfristigen Prognose, welche auch bereits die Steuerreform berücksichtigt und noch etwas optimistischer ausfällt. Das reale BIP soll im Jahr 2022 wieder über dem Vorkrisenniveau von 2019 liegen und mittelfristig den vor der Krise erwarteten Pfad erreichen. Das nominelle BIP wird wegen der stärkeren Preissteigerungen bereits im Jahr 2022 höher sein als vor der Krise erwartet und führt ebenso wie die nominellen Anstiege bei der Lohn- und Gehaltssumme und beim Privatkonsum zu deutlich höheren Einzahlungen aus Abgaben und abgabenähnlichen Erträgen als noch im Frühjahr 2021 erwartet wurde.

Die Anzahl der arbeitslosen Personen soll im Jahresdurchschnitt 2022 nur mehr leicht über dem Vorkrisenniveau liegen, sodass auszahlungsseitig die benötigten Mittel für Arbeitslose zurückgehen.

Die langfristigen Zinsen sind im letzten Jahr zwar gestiegen, sollen aber auch im Jahr 2022 noch negativ bleiben. Wegen der relativ langen durchschnittlichen Restlaufzeit der Finanzschulden des Bundes schlägt sich ein möglicher Anstieg erst zeitverzögert in den Zinsausgaben nieder. Trotz der etwas höheren Schuldenquote sollen die gesamtstaatlichen Zinsausgaben von 1,4 % des BIP im Jahr 2019 auf 0,8 % des BIP im Jahr 2025 zurückgehen.

Ökosoziale Steuerreform

Die geplante ökosoziale Steuerreform ist ein zentrales Element der aktuellen Budgetplanung für die Jahre 2022 bis 2025. Das Gesamtvolumen der Reform beträgt im Jahr 2022 rd. 2,65 Mrd. EUR. Davon entfällt ein Großteil auf die Senkung der 2. Tarifstufe bei der Einkommensteuer von 35 % auf 30 % (0,75 Mrd. EUR), die Krankenversicherungs­beitragssenkung für niedrige Einkommen (0,60 Mrd. EUR) und die Nettoentlastung aus CO2 ‑Bepreisung und Rückvergütungen (0,93 Mrd. EUR). Weitere Entlastungsmaßnahmen beinhalten die Erhöhungen des Familienbonus auf 2.000 EUR bzw. des Kindermehrbetrags auf 450 EUR pro Kind (Entlastung im Endausbau insgesamt 0,6 Mrd. EUR), die Senkung der 3. Tarifstufe bei der Einkommensteuer von 42 % auf 40 % und die schrittweise Senkung der Körperschaftsteuer auf 23 %. Bis zum Jahr 2025 soll das Gesamtvolumen auf 6,13 Mrd. EUR steigen.

Die Kalte Progression wurde seit der letzten großen Steuerreform 2016 durch die seither beschlossenen und geplanten Maßnahmen (v. a. Familienbonus, Tarifsenkungen bei der Einkommensteuer und SV‑Bonus) mehr als ausgeglichen. Im Jahr 2024 werden die Lohn‑ und Einkommensteuereinnahmen um rd. 5 % niedriger sein als in einem (hypothetischen) Szenario ohne Kalte Progression, wobei solche Berechnungen wesentlich vom Ausgangszeitpunkt abhängen. Insbesondere Haushalte mit Kindern werden besser gestellt, weil sie vom Familienbonus profitieren. Bei Haushalten ohne Kinder ist das Einkommen im Durchschnitt nur geringfügig höher, ein Teil der Haushalte hätte im hypothetischen Szenario ohne Kalte Progression sogar ein höheres Einkommen.

Ab Juli 2022 erfolgt eine Bepreisung von CO2‑Emissionen in den Bereichen außerhalb des Europäischen Emissionshandels. Der Preis pro Tonne CO2 soll von 30 EUR im Jahr 2022 auf 55 EUR im Jahr 2025 steigen. Zur Rückvergütung wird ein Klimabonus ausbezahlt, der im Jahr 2022 je nach regionaler Lage zwischen 100 EUR und 200 EUR pro Person beträgt. Für Unternehmen und die Landwirtschaft sind ebenfalls Rückerstattungen geplant. Die insgesamt budgetierten Kompensationsmaßnahmen in den Jahren 2022 bis 2025 sind mit 6,4 Mrd. EUR deutlich höher als die erwarteten Einnahmen iHv 4,6 Mrd. EUR aus der CO2‑Bepreisung.

Die durchschnittliche Belastung der Privathaushalte durch die CO2‑Abgabe beträgt auch beim vorgesehenen Preis iHv 55 EUR pro Tonne CO2 im Jahr 2025 weniger als ein halbes Prozent ihrer Konsumausgaben. Der Klimabonus gleicht dies mehr als aus, auch weil ein Teil der Belastung das Ausland betrifft („Tanktourismus“ und weitere Exporte). Eine Differenzierung der Ergebnisse nach Einkommen, Besiedlungsdichte am Wohnort, Besitz von Pkw und Heizsystem zeigt, dass bei diesen verschiedenen Bevölkerungsgruppen zumindest im Durchschnitt die Entlastung durch den Klimabonus höher ist als die Belastung durch die CO2‑Abgabe inklusive Umsatzsteuer. Im Jahr 2022 wird dies dadurch verstärkt, dass der Klimabonus für das Gesamtjahr ausbezahlt wird, die CO2‑Abgabe aber nur das halbe Jahr betrifft.

Die Verteuerung fossiler Energieträger durch den CO2‑Preis macht diese unattraktiver und hat einen Lenkungseffekt. Im BVA‑E 2022 wird die mittelfristige Reduktion der jährlichen CO2-Emissionen im Jahr 2030 auf mindestens 2,6 Mio. Tonnen beziffert. Das ist nur ein kleiner Teil der außerhalb des EU-Emissionshandelsbereichs benötigten Reduktion bis zum Jahr 2030. Die Differenz muss durch weitere auf nationaler und internationaler Ebene geplante oder umgesetzte Klimaschutzmaßnahmen realisiert werden. Der Entwurf zum BFG 2022 sieht dafür höhere Auszahlungen vor.

Klimaschutz

Neben der Einführung einer CO2-Bepreisung sehen die Budgetunterlagen eine Reihe an weiteren klimaschutzrelevanten Maßnahmen vor. Ohne Einrechnung des Klimabonus sollen die Auszahlungen der UG 43‑Klima, Umwelt und Energie im BVA‑E 2022 gegenüber den für 2021 geplanten Auszahlungen um rd. 0,45 Mrd. EUR auf 1,15 Mrd. EUR ansteigen. Etwas mehr als die Hälfte der für 2022 veranschlagten Auszahlungen entfallen auf die Umweltförderung im Inland sowie auf unterschiedliche Maßnahmen zur thermischen Sanierung und zum Öl- bzw. Gasheizungstausch. Die großen Zusagerahmen könnten in diesem Bereich zu einer Unterausschöpfung führen. Weitere größere Maßnahmen der UG 43 betreffen unter anderem den Ausbau erneuerbarer Energie und das Kreislaufwirtschaftspaket.

Maßnahmen im Bereich der Mobilität können einen zusätzlichen Beitrag zum Klimaschutz leisten, indem sie den Zugang zu klimafreundlichen Verkehrsalternativen erleichtern. Die Zuschüsse des Bundes für das neu eingeführte Klimaticket sind 2022 mit 252,0 Mio. EUR veranschlagt. Zusätzlich sieht der BVA‑E 2022 einen deutlichen Anstieg der Mittel für emissionsfreie Mobilität auf 167,2 Mio. EUR vor.

Weitere Schwerpunkte der Budgetplanung

Die Bundesregierung sieht im Bereich der Digitalisierung von 2022 bis 2025 Budgetmittel iHv 1,64 Mrd. EUR vor, davon rd. drei Viertel für die Breitbandförderung. Die im Strategiebericht für die Jahre 2022 bis 2025 angeführten Maßnahmen für Forschung und Entwicklung (insgesamt 1,48 Mrd. EUR) betreffen teilweise neue Maßnahmen, die auch im Aufbau- und Resilienzplan (ARP) enthalten sind. Das „Maßnahmenpaket gegen Gewalt an Frauen und Stärkung von Gewaltprävention“ der Bundesregierung wird im BVA‑E 2022 mit Zusatzmittel von insgesamt 20,6 Mio. EUR budgetiert, weitere Auszahlungen für Gewaltschutz sind im regulären Budget Mittel für Gewaltpräventionszentren, Interventionsstellen sowie andere Förderprogramme enthalten.

Budgetbereiche, die vom demographischen Wandel geprägt sind, wie Pensionen und Pflege, werden budgetär primär fortgeschrieben, ohne umfassende Reformen mit der vorgelegten Budgetplanung einzuleiten. Innere und äußere Sicherheit sowie Bildung werden nicht als expliziter Schwerpunkt angeführt, allerdings werden Budgetmittel für Spezialbereiche (z. B. Gewaltschutz, Antiterrorbekämpfung, Projekt „100 Schulen – 1.000 Chancen“) zur Verfügung gestellt. Trotz klarer Schwerpunktsetzungen lässt sich beim vorliegenden Budget in vielen Bereichen eine Tendenz erkennen, Voranschlagsbeträge fortzuschreiben, ohne bisherige Auszahlungen und Aufgabenstellungen systematisch zu hinterfragen. Konkrete Projekte zu Effizienzsteigerungen und Optimierungspotenzialen werden kaum angesprochen.

Umsetzung des Aufbau- und Resilienzplans

Der im Frühjahr 2021 vorgelegte österreichische Aufbau- und Resilienzplan (ARP) sieht in den Jahren 2020 bis 2026 Maßnahmen und Investitionen mit einem Gesamtvolumen von 4,5 Mrd. EUR vor. Die größten Auszahlungsblöcke betreffen dabei die Bereiche Digitalisierung (v. a. Breitbandausbau) und Mobilität (v. a. Bahninfrastruktur), die Investitionsprämie sowie diverse Klimaschutzmaßnahmen (v. a. Sanierungsoffensive, Kreislaufwirtschaftspaket). Im BVA‑E 2022 sind für ARP-Maßnahmen insgesamt rd. 1,1 Mrd. EUR veranschlagt.

Die Finanzierung der Maßnahmen erfolgt über Einzahlungen aus der Aufbau- und Resilienzfazilität (RRF) der EU, aus der nach vorläufiger Berechnung rd. 3,5 Mrd. EUR für Zuschüsse an Österreich bereitgestellt werden. Um die Mittel abzurufen, muss die Umsetzung von Maßnahmen und Reformen anhand von erreichten Meilensteinen und Zielwerten nachgewiesen werden. Im BVA­E 2022 sind daraus Einzahlungen iHv 700 Mio. EUR vorgesehen. 2021 ging bereits eine Vorschusszahlung iHv 450 Mio. EUR ein.

Auswirkungen der Maßnahmen zur Krisenbewältigung auf die Budgetplanung

Die budgetären Kosten der COVID‑19-Krise nehmen im BVA‑E 2022 deutlich ab, sind mit veranschlagten Auszahlungen iHv insgesamt 3,9 Mrd. EUR aber nach wie vor beträchtlich. Der Betrag setzt sich aus Auszahlungen aus dem COVID‑19-Krisenbewältigungsfonds iHv 3,7 Mrd. EUR und Mitteln für Kurzarbeitsbeihilfen iHv 0,2 Mrd. EUR zusammen. Die Auszahlungen der Ressorts aus dem Krisenbewältigungsfonds betreffen insbesondere weitere Mittel für die COFAG und für die Pandemiebekämpfung (z. B. Beschaffung von Tests und Impfstoffen). Für unvorhergesehene Maßnahmen sieht der BFG‑E 2022 eine Ermächtigung iHv 5,0 Mrd. EUR vor, die Budgetmittel für Kurzarbeitsbeihilfen können aufgrund einer Verordnungsermächtigung im Budgetbegleitgesetz angepasst werden. Diese Instrumente bieten der Bundesregierung im Budgetvollzug auch im nächsten Jahr eine sehr hohe Flexibilität.

Entwicklung der Auszahlungen auf Untergliederungsebene

Im BVA‑E 2022 sind Gesamtauszahlungen des Bundes iHv 99,1 Mrd. EUR vorgesehen. Gegenüber dem Vorkrisenjahr 2019 steigen die Auszahlungen damit insgesamt um 20,2 Mrd. EUR und in fast allen Untergliederungen (Ausnahmen UG 18-Fremdenwesen und UG 58-Finanzierungen, Währungstauschverträge). Den stärksten Anstieg weist die UG 22-Pensionsversicherung mit +2,5 Mrd. EUR (+25,0 %) auf. Maßnahmen zur COVID‑19-Krisenbewältigung erhöhen vor allem in der UG 24-Gesundheit, in der UG 40-Wirtschaft und in der UG 45-Bundesvermögen die budgetierten Auszahlungen. In der UG 43-Klima, Umwelt und Energie wirken sich die neuen bzw. erhöhten Förderungen und der Klimabonus aus.

Gegenüber dem BVA 2021 werden die Auszahlungen um 4,2 Mrd. EUR geringer veranschlagt, was vor allem auf einen weiteren Rückgang der Auszahlungen zur Krisenbewältigung zurückzuführen ist. Die größten Reduktionen betreffen die UG 20-Arbeit mit 4,4 Mrd. EUR (vor allem für Kurzarbeit und Arbeitslosenversicherungsleistungen) und die UG 45-Bundesvermögen mit 3,6 Mrd. EUR (vor allem für COFAG-Leistungen).

Erhöhungen gegenüber dem BVA 2021 sind teilweise auf neue Schwerpunktsetzungen zurückzuführen und betreffen insbesondere die UG 43-Klima, Umwelt und Energie (+1,7 Mrd. EUR bzw. +252,6 %), die UG 31-Wissenschaft und Forschung (+0,4 Mrd. EUR bzw. +6,8 %), UG 30-Bildung (+0,3 Mrd. EUR bzw. +3,1 %), die UG 46-Finanzmarktstabilität (+1,0 Mrd. EUR) für die Rückzahlung der HETA-Nachranganleihe und die UG 58-Finanzierungen, Währungstauschverträge (+0,4 Mrd. EUR bzw. +9,5 %).

Entwicklung der Einzahlungen auf Untergliederungsebene

Im BVA E 2022 sind Gesamteinzahlungen des Bundes iHv 86,4 Mrd. EUR vorgesehen. Aufgrund der günstigen konjunkturellen Rahmenbedingungen werden die Einzahlungen um 13,9 Mrd. EUR über dem BVA 2021 veranschlagt und liegen damit um 6,1 Mrd. EUR über dem Vorkrisenniveau 2019. Bis zum Ende der Planungsperiode 2025 steigen die Einzahlungen auf 95,0 Mrd. EUR an. Die ökosoziale Steuerreform hat aufgrund des schrittweisen Inkrafttretens der Entlastungsmaßnahmen zu Beginn der Planungsperiode nur einen geringen dämpfenden Effekt, die einzahlungsseitige Entlastungswirkung der Steuerreform nimmt aber kontinuierlich zu.

Die Öffentlichen Bruttoabgaben werden 2022 iHv 98,3 Mrd. EUR veranschlagt, wobei gegenüber dem wegen der damaligen pessimistischen Konjunkturprognose zu niedrig veranschlagten BVA 2021 insbesondere bei der Umsatzsteuer (+5,2 Mrd. EUR), der Körperschaftsteuer (+4,0 Mrd. EUR) und der Lohnsteuer (+3,3 Mrd. EUR) zu kräftigen Zuwächsen kommt. Der starke Anstieg bei der Umsatzsteuer ist eine Folge des prognostizierten Wachstums für den Privatkonsum (+9,2 %) und des Auslaufens der temporären Umsatzsteuersenkung. Die Körperschaftsteuer weist traditionell eine prozyklische Entwicklung auf und wird deutlich über dem Vorkrisenniveau liegen. Der Lohnsteueranstieg resultiert aus der günstigen Arbeitsmarktentwicklung, die geplanten Entlastungsmaßnahmen werden das Aufkommen im Jahr 2022 um rd. 0,8 Mrd. EUR dämpfen.

Hohe Einzahlungsanstiege im Vergleich zum BVA 2021 in der UG 20-Arbeit (+0,4 Mrd. EUR) und in der UG 25-Familie und Jugend (+0,8 Mrd. EUR) erfolgen überwiegend aufgrund von Zuwächsen bei den von der Lohnsumme abhängigen Arbeitslosenversicherungsbeiträgen und Einnahmen des FLAF. Der Einzahlungsanstieg in der UG 51-Kassenverwaltung (+0,6 Mrd. EUR) ist eine Folge steigender EU-Rückflüsse, insbesondere aus der Aufbau- und Resilienzfazilität (RRF).

Haushaltsrechtliche Transparenz

Der BFG‑E 2022 sieht, wie bereits in den Vorjahren, umfangreiche Ermächtigungen an das BMF und Umschichtungsmöglichkeiten zwischen Ressorts und Untergliederungen vor, womit vom Beschluss des Nationalrates im Hinblick auf die Zuordnung der Mittel für bestimmte Zwecke im Vollzug teilweise abgewichen werden kann.

Die Budgetdokumente geben einen umfassenden Überblick über den BVA‑E 2022 sowie den BFRG‑E 2022‑2025 und liefern zahlreiche relevante Informationen zur Beurteilung der Budgetplanung. Die Informationen für Abgeordnete könnten sowohl im Budgetvollzug als auch in kommenden Budgetplanungen durch eine nachvollziehbare Darlegung der Berechnungsgrundlagen bei wesentlichen Budgetpositionen weiter verbessert werden. Weitere Verbesserungen bei der haushaltsrechtlichen Transparenz wären durch eine konsistentere und besser aufeinander abgestimmte Darstellung im Budgetbericht und im Strategiebericht, eine vollständige und periodengerecht abgegrenzte Budgetierung des Ergebnishaushalts (z. B. Steuerstundungen oder Vorauszahlungen an Abwicklungseinrichtungen) und Gender Statements mit den wesentlichen Maßnahmen zur Gleichstellung und zur Bekämpfung der Gewalt gegenüber Frauen erreichbar.