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Bericht zur Wirkungsorientierung 2019

Analyse vom 16. Februar 2021 / PDF, 1526 KB

Barrierefreie Version / PDF, 1429 KB

Der vorliegende Bericht zur Wirkungsorientierung 2019 fasst die Ergebnisse der internen Evaluierungen zu den im Bundesvoranschlag 2019 enthaltenen Wirkungsinformationen zusammen. Im Jahr 2019 wurden mit 62,2 % deutlich mehr als die Hälfte der Wirkungsziele als „überplanmäßig“ (16,5 %) oder „zur Gänze“ (45,7 %) erreicht eingestuft, der Wert lag unter dem langjährigen Durchschnitt. Der Anteil der als „überwiegend“ erreicht beurteilten Wirkungsziele war 2019 mit 26,8 % relativ hoch. 8,7 % der Wirkungsziele wurden im Jahr 2019 „teilweise“ erreicht und nur 2,4 % der Wirkungsziele (3 von insgesamt 127) als „nicht erreicht“ beurteilt, was ebenfalls etwas unter dem langjährigen Trend lag.

Der Budgetdienst hat die Wirkungsziele am Rand des Spektrums analysiert. Bei den 21 „überplanmäßig“ erreichten Wirkungszielen wurden unterschiedliche Begründungen angegeben (gesetzte Maßnahmen führten zum Erfolg, Konjunkturentwicklung war eine wesentliche Ursache, weitere externe Faktoren führten zur Überreichung), die zum Großteil gut nachvollziehbar waren. Die Nichterreichung von drei Wirkungszielen wurden insbesondere mit externen Ursachen bzw. zeitlicher Verzögerungen begründet, die Erläuterungen dazu waren schlüssig, jedoch fehlten in der Berichterstattung eingehendere Auseinandersetzungen mit den Gründen und eine dazugehörige Ursachenanalyse. Zudem sollten daraus abgeleitete aktive Gegensteuerungsmaßnahmen dargestellt werden, die erkennen lassen, wie das Ziel künftig verfolgt und besser erreicht werden soll.

Die internen Bewertungen der Wirkungsziele anhand einer fünfteiligen Skala blieben in einer langfristigen Betrachtung seit der Einführung der Wirkungsorientierung im Jahr 2013 bis zum aktuellen Bericht 2019 relativ stabil. Im Durchschnitt der Jahre 2013 bis 2019 wurden 64,6 % der Wirkungsziele „überplanmäßig“ (21,7 %) oder „zur Gänze“ erreicht (42,9 %). Nur in wenigen Jahren gab es stärkere Schwankungen. So wurden im Jahr 2019 gegenüber dem Durchschnitt deutlich weniger Ziele „überplanmäßig“ erreicht. Im Jahr 2014 war der Anteil der als nur „überwiegend“ erreicht eingestuften Wirkungsziele zulasten der höheren Einstufungen besonderes groß.

Aus der Verteilung der Zielerreichungsgrade im betrachteten siebenjährigen Zeitraum kann eine Einschätzung über das generelle Ambitionsniveau getroffen werden, an dem sich die Ressorts und Obersten Organe bei der Zielfestlegung und bei der internen Evaluierung der Ergebnisse orientieren. Die angeführten Erklärungen bei den einzelnen Zielen deuten darauf hin, dass diese überwiegend so gewählt werden, dass zumindest deren überwiegende Erreichung sehr wahrscheinlich ist. Die Ziele werden zumeist nicht als ambitionierte Herausforderung mit ungewissem Umsetzungserfolg festgelegt und eignen sich damit nur eingeschränkt zur Steuerung des jeweiligen Politikbereiches. Allerdings tragen auch die Methodik der Selbsteinschätzung der Zielerreichung durch die Ressorts und die verwendete Skala dazu bei, dass die Wirkungsziele tendenziell stärker als erreicht eingestuft werden.

Die COVID‑19-Pandemie hat wesentlichen Einfluss auf die Angaben zur Wirkungsorientierung und durch die Krise ändern sich die politischen, wirtschaftlichen und sozialen Rahmenbedingungen. Manche Ziele werden vermutlich nicht bzw. nur in deutlich geringerem Ausmaß erreichbar sein, andere hingegen könnten dennoch erreicht werden oder durch die Pandemie sogar eine zusätzliche Dynamik erhalten. Im Bericht zur Wirkungsorientierung 2019 wurde bei einigen Wirkungszielen, Kennzahlen und Maßnahmen bereits vorausschauend auf die Auswirkungen der COVID‑19-Krise eingegangen und die narrativen Beurteilungen beinhalten erste Einschätzungen zur weiteren Erreichbarkeit. Die Ressorts und Obersten Organe weisen insbesondere auf die negativen Wirkungen in den Folgejahren auf Budget, Wirtschaft, Arbeitsmarkt, aber auch auf geplante Veranstaltungen hin. Jedoch nicht alle Obersten Organe und Ressorts haben diesen Aspekt dargestellt, beispielsweise fehlt im Sozialbereich der Ausblick auf die COVID‑19-Auswirkungen noch weitestgehend.

Der Bericht zur Wirkungsorientierung 2019 beinhaltet in einem eigenen Dokument eine Darstellung der Querschnittsmaterie Gleichstellung. Die Ergebnisse der Evaluierungen der Angaben der Wirkungsorientierung im Bereich Gleichstellung zeigen, im Jahr 2019 insgesamt 61 % (2018: 58 %) der gleichstellungsbezogenen Wirkungsziele als „überplanmäßig“ oder „zur Gänze“ erreicht eingestuft wurden. „Nicht erreicht“ wurden, wie bereits im Vorjahr, 6 % der Wirkungsziele, de facto entspricht dies zwei Wirkungszielen. Auch bei der Gleichstellung wurden die Ziele überwiegend so gewählt, dass deren Erreichung wahrscheinlich ist. Allerdings war auch der Anteil der „teilweise“ oder „nicht erreichten“ Ziele etwas höher. Als Begründung für die wenig ambitionierten Zielsetzungen führten viele der Ressorts Budgetrestriktionen an, weil die Ziele grundsätzlich mit den verfügbaren Mitteln erreicht werden sollen.

Die starke rechtliche Verankerung der tatsächlichen Gleichstellung von Frauen und Männern in der Haushaltsführung des Bundes hat international große Beachtung gefunden. Die Verpflichtung aller Ressorts und Obersten Organe im Rahmen der Wirkungsorientierung, Gleichstellungsziele zu definieren, führte seit der Einführung im Jahr 2013 zu einer starken Bewusstseinsbildung und Verankerung der Gleichstellung von Frauen und Männern in allen Bereichen der Bundesverwaltung. Trotz dieser Erfolge blieben die erzielten Verbesserungen Österreichs in internationalen Rankings jedoch überschaubar (z. B. Gender Pay Gap, Pension Gap oder Teilzeitquote von Frauen). Die Wirkungsorientierung hat jedoch dazu beigetragen, dass zumindest die in den Wirkungsinformationen adressierten Bereiche transparenter gemacht wurden und ein Handlungsbedarf damit klarer identifiziert werden kann.

Mit der Querschnittsmaterie „Klima und Umwelt“ hat Budgetdienst erstmals einen weiteren ressortübergreifenden Themenbereich für eine vertiefte Querschnittsanalyse herangezogen. Der Budgetdienst hat aus den Wirkungsinformationen des vorliegenden Berichts Wirkungsziele, Kennzahlen und Maßnahmen für diesen Bereich identifiziert und näher analysiert. Die entsprechenden Wirkungsziele wurden zu 25 % (2 Wirkungsziele) „zur Gänze“, zu 50 % (4 Wirkungsziele) „überwiegend“ und zu 25 % (2 Wirkungsziele) „teilweise“ erreicht. Im Vergleich zu den gesamten Wirkungszielen, bei denen 62,2 % der Ziele vollständig erreicht wurden (16,5 % „überplanmäßig“, 45,7 % „zur Gänze“), sind die Erreichungsgrade der Wirkungsziele im Klima und Umweltbereich deutlich schlechter. Allerdings wurde keines der „Klima und Umwelt“ Wirkungsziele als „nicht erreicht“ bewertet.

Die Wirkungsziele und Kennzahlen adressieren zum Teil wichtige Bereiche des Klimaschutzes (z. B. Treibhausgasemissionen), andere wesentliche Bereiche (z. B. E‑Mobilität und aktive Mobilität, klimaschädliche Subventionen) werden jedoch nicht oder nur teilweise angesprochen. Ziel sollte es sein, die Klima- und Umweltdimension im Sinne eines Green/Climate Budgeting umfassend in den gesamten Haushaltsprozess einzubeziehen, um die Auswirkungen auf die Umwelt und den Klimawandel transparent zu machen, die kurz- und mittelfristigen Budgetentscheidungen in Einklang mit den langfristigen Klimazielen zu bringen und die Transparenz über den Zielerreichungspfad zu erhöhen. Auch die Wirkungsorientierte Folgenabschätzung (WFA) kann ein wesentliches Element im Rahmen eines Green/Climate–Budgeting Ansatzes darstellen.

Insgesamt wird die Wirkungsorientierung im Rahmen der Haushaltsführung durch verschiedene Instrumente umgesetzt. Für die parlamentarische Debatte und Kontrolle sind die wesentlichen Ergebnisse im Strategiebericht, in den Budgetunterlagen, den Wirkungsorientierten Folgenabschätzungen und in den entsprechenden Berichten der Wirkungscontrollingstelle dargestellt. Die Angaben zur Wirkungsorientierung haben sich als fixer Bestandteil der parlamentarischen Debatten etabliert und wurden zuletzt zunehmend auch bei parlamentarischen Anfragen berücksichtigt. Das Instrument der Wirkungsorientierung hat sich damit grundsätzlich positiv auf die Beurteilungsmöglichkeiten des Mitteleinsatzes durch das Parlament ausgewirkt.

Trotz dieser generellen positiven Einschätzung der Wirkungsorientierung besteht am konkreten Entwicklungsstand vielfach noch erhebliche Kritik. Nicht zuletzt aufgrund des beträchtlichen Verwaltungsaufwands, der mit der Wirkungsorientierung verbunden ist, sollten weitere Verbesserungen und Weiterentwicklungsmöglichkeiten umgesetzt werden, um den Nutzen dieses Instruments für die Verwaltung und die Abgeordneten deutlich zu erhöhen. Die Angaben zur Wirkungsorientierung und die nachgängigen Evaluierungen werden derzeit wenig als politisches Steuerungsinstrument aufgegriffen. Die Strategien der Bundesregierung in den einzelnen Bereichen werden in der derzeitigen Ausgestaltung der Wirkungsorientierung zu wenig transparent und sollten besser damit abgestimmt werden. Die derzeitige Konzeption der Wirkungsorientierung sieht keine direkte Verknüpfung zwischen Ressourcen (Budget und Personal) und den angestrebten Zielen bzw. Maßnahmen vor. Nach Ansicht des Budgetdienstes könnte eine solche für wesentliche Maßnahmen jedoch die Aussagekraft der Wirkungsinformationen deutlich erhöhen.