LETZTES UPDATE: 19.04.2016; 17:30

Mitgestaltung und Mitbestimmung bei EU-Gesetzgebung

Im Zuge des EU-Beitritts Österreichs wurde die Zuständigkeit des Parlaments zur Gesetzgebung in bestimmten Politikbereichen eingeschränkt. Man spricht auch von der Übertragung von "Souveränitätsrechten" an die EU. Das heißt, dass in vielen Bereichen nicht mehr allein das nationale Parlament entscheiden kann, sondern das Europäische Parlament und der Rat der EU als europäische Gesetzgeber Regeln beschließen, die alle Mitgliedstaaten der EU binden (Näheres dazu unter Gesetzgebung in der EU). Das österreichische Parlament hat aber trotzdem vielfältige Mitwirkungsmöglichkeiten.

Unterpunkte anzeigen Stellungnahme gegenüber dem/der zuständigen BundesministerIn

EU-Verordnungen werden unmittelbar, ohne nationale Umsetzung, in allen EU-Mitgliedstaaten wirksam. EU-Richtlinien müssen hingegen durch nationale Gesetze umgesetzt werden, den einzelnen Mitgliedstaaten wird damit die konkrete Ausgestaltung der EU-Vorgaben überlassen. Richtlinien geben somit den inhaltlichen Rahmen vor, wobei die Mitwirkung des Parlaments erst im Nachhinein erfolgt, ohne auf die Beschlussfassung der Richtlinie selbst Einfluss nehmen zu können.

Stellungnahme gegenüber dem/der zuständigen BundesministerIn

Um der nationalen Volksvertretung trotzdem einen Einfluss auf die Gestaltung der europäischen Gesetzgebung zu sichern, wurde bereits im Zuge des EU-Beitritts Österreichs dafür Vorkehrung getroffen, dass das Parlament auf die Verhandlungs- und Abstimmungsposition der österreichischen Regierungsmitglieder Einfluss nehmen kann. Denn im Rat der EU und im Europäischen Rat sind die nationalen RegierungsvertreterInnen verhandlungs- und stimmberechtigt.

Durch die Abgabe einer Stellungnahme (Art. 23e Abs. 1 B-VG) haben sowohl Nationalrat als auch Bundesrat die Möglichkeit, bei ihnen wichtig erscheinenden Themen in der Phase der Verhandlungen im Rat der EU bzw. im Europäischen Rat dem/der zuständigen BundesministerIn bzw. dem/der BundeskanzlerIn eine Verhandlungsposition und sogar eine Abstimmungsposition vorzugeben. Dadurch wurde dem österreichischen Parlament ein starkes Mitwirkungsrecht in EU-Angelegenheiten eingeräumt. Es kann schon aktiv werden, bevor die Entscheidung auf EU-Ebene fällt.

Möglichkeit verbindlicher Stellungnahmen

Eine solche Stellungnahme kann auch verbindlich sein. Dann darf der/die BundeskanzlerIn bzw. der/die zuständige BundesministerIn davon prinzipiell nur aus zwingenden außen- oder integrationspolitischen Gründen davon abweichen und muss diesbezüglich Rücksprache mit dem Parlament halten.

Voraussetzung einer verbindlichen Stellungnahme im Nationalrat (Art. 23e Abs. 3 B-VGist:

  1. Sie wird zu einem EU-Vorhaben erstattet, das auf die Erlassung eines verbindlichen Rechtsakts gerichtet ist.
  2. Dieser verbindliche Rechtsakt würde sich auf die Erlassung von Bundesgesetzen auf dem im Rechtsakt geregelten Gebiet auswirken.

Wenn der/die zuständige BundesministerIn bzw. der/die BundeskanzlerIn von der Stellungnahme abweichen will, muss er/sie den Nationalrat neuerlich befassen.
Wenn die Auswirkungen bundesverfassungsgesetzliche Bestimmungen betreffen, darf der/die zuständige BundesministerIn nur abweichen, wenn der Nationalrat dieser Abweichung innerhalb angemessener Frist nicht widerspricht.

Voraussetzung einer verbindlichen Stellungnahme im Bundesrat (Art. 23e Abs. 4 B-VG) ist:

  1. Sie wird zu einem EU-Vorhaben erstattet, das auf die Erlassung eines verbindlichen Rechtsakts gerichtet ist.
  2. Dieser verbindliche Rechtsakt würde die Erlassung bundesverfassungsgesetzlicher Bestimmungen erfordern, durch die die Zuständigkeit der Länder in Gesetzgebung oder Vollziehung eingeschränkt würde.

Der/die zuständige BundesministerIn bzw. der/die BundeskanzlerIn darf nur abweichen, wenn der Bundesrat dieser Abweichung nicht widerspricht.

Unterpunkte anzeigen Mitteilungen gegenüber EU-Organen (Politischer Dialog)

Mitteilungen gegenüber EU-Organen (Politischer Dialog)

Nationalrat und Bundesrat haben die Möglichkeit, sich mit Mitteilungen direkt an die EU-Organe zu wenden, wenn sie zu einem bestimmten EU-Vorhaben ihren Standpunkt kommunizieren wollen (Art. 23f Abs. 4 B-VG).

Hintergrund dazu ist unter anderem der im Jahr 2006 vom Präsidenten der Europäischen Kommission José Manuel Barroso initiierte "politische Dialog" mit den nationalen Parlamenten. Diese sogenannte "Barroso-Initiative" bestand darin, dass die Europäische Kommission noch vor Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon, also auf freiwilliger Basis, den nationalen Parlamenten zusagte, alle Vorschläge für Gesetzgebungsakte direkt an sie zu übermitteln und ihnen die Möglichkeit zur Abgabe einer Stellungnahme einzuräumen.

Mittlerweile ist die Mitteilung verfassungsrechtlich verankert und im Rahmen der Mitwirkungsrechte des österreichischen Parlaments nicht mehr wegzudenken. Sie kann an jedes beliebige EU-Organ gerichtet sein.

Unterpunkte anzeigen Subsidiaritätskontrolle

Seit Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon haben die nationalen Parlamente auch stärkere Kontrollrechte hinsichtlich der Einhaltung des Subsidiaritätsprinzips. Mehr dazu können Sie weiter unten lesen.

Diese Mitwirkungsrechte wurden im Nationalrat dem EU-Hauptausschuss bzw. dem Ständigen EU-Unterausschuss und im Bundesrat dem EU-Ausschuss des Bundesrates übertragen (siehe dazu Mitwirkungsrechte des Nationalrates bzw. Mitwirkungsrechte des Bundesrates). Die Ausschüsse können aber auch ein konkretes EU-Vorhaben sowie einen damit in Zusammenhang stehenden Antrag dem Plenum des Nationalrates bzw. des Bundesrates zur Entscheidung vorlegen.

Subsidiaritätskontrolle

Das Subsidiaritätsprinzip

Das Subsidiaritätsprinzip (Art. 5 Abs. 3 EUV) besagt, dass die EU nur Vorschriften in jenen Bereichen erlassen darf, die nicht besser auf regionaler oder staatlicher Ebene geregelt werden können. Dieses Prinzip wurde schon mit dem Vertrag von Maastricht eingeführt und gilt als eines der Grundprinzipien der EU. Mit Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon wurden die Mitwirkungsrechte der nationalen Parlamente zur Überprüfung der Einhaltung des Subsidiaritätsprinzips verstärkt (Prot. Nr. 1 über die Rolle der nationalen Parlamente in der EU und Prot. Nr. 2 über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit).

Unterpunkte anzeigen Das Subsidiaritätsprüfungsverfahren

Das Subsidiaritätsprüfungsverfahren

Einspruchsmöglichkeiten gegen europäische Gesetzesvorschläge

Die Europäische Kommission, das Europäische Parlament bzw. der Rat der EU übermitteln jeweils Vorschläge für europäische Gesetzgebungsakte den nationalen Parlamenten direkt (Art. 4 Prot. Nr. 2 über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit).

Sollte ein Parlament die Meinung vertreten, dass ein Vorschlag dem Subsidiaritätsprinzip widerspricht, kann es in einer Art "Frühwarnmechanismus" dagegen Einspruch erheben. Einspruch erhebt ein Parlament, indem es eine begründete Stellungnahme beschließt, die auch als "Subsidiaritätsrüge" bezeichnet wird. Die Abgabe ist nur innerhalb einer Frist von acht Wochen, gerechnet ab dem Vorliegen eines Vorschlags in allen Sprachfassungen, möglich (Art. 6 Prot. Nr. 2).

Jede abgegebene begründete Stellungnahme ist zu berücksichtigen. Darüber hinaus gibt es zwei Verfahrensarten, bei denen das Erreichen einer ausreichenden Stimmenanzahl erforderlich ist. Denn jedes nationale Parlament besitzt zwei Stimmen, die bei Zweikammersystemen (wie im Falle von Österreich) auf beide Kammern (je eine Stimme für Nationalrat bzw. Bundesrat) verteilt werden (Art. 7 Abs. 1 Prot. Nr. 2).

"Gelbe Karte"

Wird innerhalb der Frist von acht Wochen ein Drittel der Gesamtzahl von Stimmen erreicht, wird das als "Gelbe Karte" bezeichnet. Das bedeutet, dass der/die VerfasserIn seinen bzw. ihren Vorschlag zu überdenken hat. Es gibt aber keine Pflicht, den Vorschlag zu verändern. Der Beschluss über die weitere Vorgehensweise muss aber jedenfalls begründet werden (Art. 7 Abs. 2 Prot. Nr. 2).

"Orange Karte"

Soll für die Annahme des Vorschlags ein ordentliches Gesetzgebungsverfahren zur Anwendung kommen und liegen aber innerhalb von acht Wochen so viele begründete Stellungnahmen vor, dass diese die Hälfte der Gesamtzahl an Stimmen ausmachen, spricht man von der "Orangen Karte". Die Kommission muss dann begründen, warum ihr Vorschlag mit dem Subsidiaritätsprinzip im Einklang steht. Dies wird gemeinsam mit den Stellungnahmen der nationalen Parlamente an das Europäische Parlament und den Rat der EU weitergeleitet. Sind 55 Prozent der Mitglieder im Rat bzw. 50 Prozent der EU-Abgeordneten der Meinung, dass durch den Vorschlag der Kommission das Subsidiaritätsprinzip verletzt wird, so kann der Rechtsakt nicht erlassen werden (Art. 7 Abs. 3 Prot. Nr. 2).

Informationsaustausch und Zusammenarbeit nationaler Parlamente

Das Subsidiaritätsprüfungsverfahren ist also umso erfolgreicher, je mehr Stimmen durch mehrere Parlamente bzw. Kammern erreicht werden. Dazu ist eine engere grenzüberschreitende Zusammenarbeit mit anderen nationalen Parlamenten erforderlich. Sie müssen sich rasch untereinander austauschen können, aber auch mit dem Europäischen Parlament engen Kontakt halten. Zur Information über die Standpunkte anderer nationaler Parlamente bzw. Kammern dient unter anderem die Kommunikationsplattform IPEX.

Unterpunkte anzeigen Die Subsidiaritätsklage

Die Subsidiaritätsklage

Mit dem Vertrag von Lissabon wurde eine spezielle Klagemöglichkeit für nationale Parlamente eingeführt, wenn diese der Ansicht sind, dass ein bereits beschlossener europäischer Gesetzgebungsakt gegen das Subsidiaritätsprinzip verstößt. Es wurde ihnen ein Klagerecht beim Gerichtshof der Europäischen Union (EuGH) eingeräumt, das sich ausschließlich auf die Einhaltung des Subsidiaritätsprinzips beschränkt (Art. 8 Prot. Nr.2). Eine solche "Subsidiaritätsklage" ist darauf gerichtet, den Gesetzgebungsakt für "nichtig" zu erklären. Das heißt, der EuGH hebt den Gesetzgebungsakt auf, wenn er dem klagenden Parlament Recht gibt.

Dieses Klagerecht steht jedem einzelnen nationalen Parlament und sogar jeder Kammer eines nationalen Parlaments, in Österreich also sowohl dem Nationalrat als auch dem Bundesrat, unabhängig voneinander zu. Es gilt jedoch für die Klageerhebung eine Frist von 2 Monaten nach Erlass des Gesetzgebungsaktes zu beachten.

Antrag auf Erhebung einer Subsidiaritätsklage

Ob eine Subsidiaritätsklage vom Nationalrat bzw. vom Bundesrat erhoben wird, geht von der Initiative der Abgeordneten des Nationalrates bzw. den BundesrätInnen aus. Im Nationalrat ist ein solcher Antrag in einer Plenarsitzung einzubringen, im Bundesrat kann der Antrag auch außerhalb einer Plenarsitzung eingebracht werden. Jede der beiden Kammern kann mit der Mehrheit ihrer Mitglieder entscheiden, ob eine solche Klage erhoben wird.

Die Zuständigkeit zur Überprüfung, ob Vorschläge für europäische Gesetzgebungsakte dem Subsidiaritätsprinzip entsprechen, wurde im Nationalrat dem Ständigen EU-Unterausschuss und im Bundesrat dem EU-Ausschuss des Bundesrates übertragen. Der Beschluss über die Erhebung einer Subsidiaritätsklage erfolgt hingegen in beiden Kammern im Plenum (siehe dazu Mitwirkungsrechte des Nationalrates bzw. Mitwirkungsrechte des Bundesrates).

Befassung der Fachausschüsse

Mit der Geschäftsordnungsnovelle 2015 wurde eine zusätzliche Möglichkeit der Beratung von EU-Vorhaben geschaffen: Der Hauptausschuss und der Ständige EU-Unterausschuss können beschließen, einen Bericht zu einem Vorhaben der EU einem Fachausschuss des Nationalrates zur Vorberatung zuzuweisen. Näheres lesen Sie im Kapitel Mitwirkungsrechte des Nationalrates.

Änderung der EU-Verträge

Vertragliche Grundlagen der Europäischen Union

Die Europäische Union wurde durch völkerrechtliche Verträge zwischen ihren Mitgliedstaaten gegründet. Diese Verträge wurden immer wieder geändert und an neue Gegebenheiten angepasst. Solche Änderungen können auch in Zukunft erfolgen, wenn die Organe der EU und die Mitgliedstaaten dies für erforderlich erachten.

Vertragsänderungsverfahren

Eine umfangreiche Änderung der EU-Verträge fand durch den Vertrag von Lissabon statt, der am 1. Dezember 2009 in Kraft getreten ist. Eine der vielen Änderungen betrifft auch das Vertragsänderungsverfahren selbst. Nun wird zwischen ordentlichen Änderungsverfahren und vereinfachten Änderungsverfahren unterschieden.

Unterpunkte anzeigen Mitwirkung beim ordentlichen Vertragsänderungsverfahren

Mitwirkung beim ordentlichen Vertragsänderungsverfahren

Das ordentliche Vertragsänderungsverfahren

Beim ordentlichen Vertragsänderungsverfahren (Art. 48 Abs. 2 bis 5 EUV) handelt es sich um ein relativ aufwändiges Verfahren zur Änderung der EU-Verträge. Dabei wird ein von den Mitgliedstaaten ausgearbeiteter völkerrechtlicher Vertrag von den jeweiligen RegierungsvertreterInnen unterzeichnet und anschließend in den nationalen Parlamenten (sogenannte "Ratifizierung") - in manchen Fällen sogar durch eine Volksabstimmung - genehmigt. Ein ordentliches Vertragsänderungsverfahren kommt vor allem dann zum Einsatz, wenn die Zuständigkeiten der EU ausgedehnt oder verringert werden sollen.

Frühzeitige Information der nationalen Parlamente

Ein Vorschlag für eine Vertragsänderung wird den nationalen Parlamenten übermittelt, damit diese frühzeitig informiert werden.

Teilnahme am Europäischen Konvent

Wird ein Europäischer Konvent zur Ausarbeitung des Vertragsentwurfs einberufen, nehmen an diesem auch VertreterInnen der nationalen Parlamente teil.

Genehmigung des neuen Vertrags

Der endgültige Text des neuen Vertrags wird von einer Regierungskonferenz vereinbart. Nachdem der neue Vertragstext von allen RegierungsvertreterInnen unterzeichnet ist, legen ihn die Regierungen ihren nationalen Parlamenten zur Genehmigung vor. Bei den entsprechenden Debatten des National- und des Bundesrates können in Österreich gewählte Mitglieder des Europäischen Parlaments mit beratender Stimme teilnehmen, wenn sie im Vorfeld von ihrem Klub im Nationalrat nominiert worden sind bzw. ihnen der Präsident bzw. die Präsidentin des Bundesrates nach Beratung in der Präsidialkonferenz ein Rederecht eingeräumt hat.

Unterpunkte anzeigen Mitwirkung beim vereinfachten Vertragsänderungsverfahren

Mitwirkung beim vereinfachten Vertragsänderungsverfahren

Vereinfachte Vertragsänderungsverfahren

Es gibt zwei Arten von vereinfachten Verfahren zur Änderung der EU-Verträge. In beiden Fällen erlässt der Europäische Rat einstimmig einen Beschluss. Es müssen also alle RegierungsvertreterInnen zustimmen.

Mitwirkung der nationalen Parlamente bei inhaltlichen Änderungen

Erster Fall: Inhaltliche Änderungen
Der Europäische Rat kann durch Beschluss einzelne Bestimmungen des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) über interne Politikbereiche ändern (Art. 48 Abs. 7 EUV). Dabei darf er aber nicht die Zuständigkeiten der EU erweitern.

Genehmigung des Beschlusses
Der Beschluss des Europäischen Rates wird den nationalen Parlamenten übermittelt, die ihn genehmigen müssen. Voraussetzung ist daher weiterhin, dass alle nationalen Parlamente zustimmen.

Mitwirkung der nationalen Parlamente im Fall der "Passerelles"

Zweiter Fall: "Passerelles" oder "Brückenklauseln"
Als "Passerelles" oder "Brückenklauseln" werden jene Bestimmungen bezeichnet, die festlegen, dass der Europäische Rat - ebenfalls einstimmig durch Beschluss - Bedingungen für Entscheidungsverfahren auf europäischer Ebene ändern kann (Art. 48 Abs. 7 EUV). Dies betrifft:

  1. den Übergang von der Einstimmigkeit zur qualifizierten Mehrheit bei Abstimmungen im Rat der EU (im Bereich der GASP ist dies nicht möglich) oder
  2. den Übergang von einem besonderen Gesetzgebungsverfahren zum ordentlichen Gesetzgebungsverfahren.

Ablehnungsrecht der nationalen Parlamente
Der Beschluss des Europäischen Rates erfordert die Zustimmung des Europäischen Parlaments. Die Zustimmung aller nationalen Parlamente ist nicht mehr erforderlich. Bevor der Europäische Rat aber den Beschluss fassen kann, wird der Entwurf für den Beschluss den nationalen Parlamenten übermittelt. Diese können innerhalb einer Frist von sechs Monaten entscheiden, ob sie die Initiative ablehnen wollen. Jedes nationale Parlament besitzt unabhängig von den anderen nationalen Parlamenten ein Ablehnungsrecht. Wenn ein einziges nationales Parlament gegen die Änderung ist, darf sie vom Europäischen Rat nicht beschlossen werden.

Ermächtigung zur Zustimmung zu einer Initiative des Europäischen Rates
Die verfassungsrechtlichen Bestimmungen sehen für das österreichische Parlament noch ein besonderes Mitwirkungsrecht vor: Schon bei den Verhandlungen und den Beratungen im Europäischen Rat über den Vorschlag selbst kann das österreichische Regierungsmitglied der Initiative nur zustimmen, wenn es dazu im Vorfeld von Nationalrat und Bundesrat ermächtigt wurde (Art. 23i Abs. 1 B-VG).

Bei den entsprechenden Debatten des National- und des Bundesrates können in Österreich gewählte Mitglieder des Europäischen Parlaments mit beratender Stimme teilnehmen, wenn sie im Vorfeld von ihrem Klub im Nationalrat nominiert worden sind bzw. ihnen der Präsident bzw. die Präsidentin des Bundesrates nach Beratung in der Präsidialkonferenz ein Rederecht eingeräumt hat.