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Budget

Die Bewilligung und Kontrolle des Staatshaushalts gehört in Demokratien zu den zentralen Rechten der Parlamente. Die wichtigsten Fragen zum Budgetrecht des Parlaments werden hier geklärt.

Unterpunkte anzeigen Was ist eine Budgetrede?

Zu den wichtigsten Rechten des Nationalrates gehört die Genehmigung des jährlichen Bundeshaushalts. Dieser wird von ihm in Form des Bundesfinanzgesetzes beschlossen, dessen Entwurf von der Bundesregierung jeweils spätestens zehn Wochen vor Beginn jenes Finanzjahres, für das das Bundesfinanzgesetz beschlossen werden soll – also bis spätestens 22. Oktober – dem Nationalrat vorgelegt werden muss (Artikel 51 Abs. 3 B-VG).

Der Entwurf des Bundesfinanzgesetzes durchläuft dann im Nationalrat (der Bundesrat hat gemäß Artikel 42 Abs. 5 B-VG beim Bundesfinanzgesetz kein Mitwirkungsrecht) das Verfahren, das das Geschäftsordnungsgesetz des Nationalrates für die Behandlung von Gesetzesvorschlägen vorsieht (§§ 69 - 74 GOG-NR). Dennoch weist die Behandlung des Bundesfinanzgesetzes im Nationalrat einige Besonderheiten auf. Dazu zählt neben dem Umstand, dass regelmäßig die Abhaltung einer Ersten Lesung über die Vorlage (also einer Besprechung der allgemeinen Grundsätze des Gesetzentwurfs) beschlossen wird, und der besonderen Ausführlichkeit der Beratungen (die auf Ausschussebene sowie auf Plenarebene jeweils mehrere Tage in Anspruch nehmen) die Abhaltung der sogenannten Budgetrede durch den/die BundesministerIn für Finanzen.

In der Budgetrede, die den Beratungen des Bundesfinanzgesetzes vorangeht, stellt der/die BundesministerIn für Finanzen seinen/ihren Budgetentwurf dem Nationalrat vor, üblicherweise in Anwesenheit aller Regierungsmitglieder. Dass auch der Bundespräsident bzw. die Bundespräsidentin aus diesem Anlass den Nationalrat besucht, um die Budgetrede zu verfolgen, unterstreicht die Bedeutung dieses Gesetzes.

Es handelt sich bei der Budgetrede um eine Erklärung von Regierungsmitgliedern gemäß § 19 Abs. 2 GOG-NR (sog. „Regierungserklärung“).

Das vorläufige Stenographische Protokoll der Erklärung des Bundesministers für Finanzen betr. das Bundesfinanzgesetz für das Jahre 2016 ist unter diesem Link abrufbar.

Stenographische Protokolle zu früheren Budgetreden finden Sie unter www.parlament.gv.at > Parlament Aktiv > alle Verhandlungsgegenstände > Regierungserklärungen (Suchbegriff: „Bundesfinanzgesetz“).

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Informationen des Budgetdiensts

Unterpunkte anzeigen Was ist ein Budget?

Das Budget (der Bundeshaushalt) ist die in Zahlen gegossene Politik der Bundesregierung. Der jährliche Bundesvoranschlag ist der Plan über alle finanziellen Ausgaben und voraussichtlichen Einnahmen des Staates (Gesamthaushalt) für ein Jahr.

Für die Budgeterstellung gilt der Grundsatz der Einjährigkeit. Bei so genannten Doppelbudgets legt der/die FinanzministerIn getrennt zwei Budgets vor, die gemeinsam beraten, aber getrennt beschlossen werden.

Auswirkungen des Budgets auf die gesellschaftliche Entwicklung

Die Entscheidung, wofür die Geldmittel ausgegeben werden, hat großen Einfluss darauf, wie sich eine Gesellschaft entwickelt. Zum Beispiel im Sozialsystem: Hier geht es darum, ausreichend Mittel und Personal zur Verfügung zu stellen, um die BürgerInnen existentiell abzusichern und ihnen die notwendige Unterstützung anbieten zu können. Die Budgetausgaben bestimmen daher auch die soziale Umverteilung, in welchem Ausmaß also einkommensschwächere oder benachteiligte Schichten unterstützt werden. Oder: Staatliche Investitionen in Technologien und Wirtschaftszweige legen die Basis für eine positive Wirtschaftsentwicklung, Wettbewerbsfähigkeit, Sicherung von Arbeitsplätzen und nachhaltigen Umweltschutz. Oder: Das Angebot an Infrastruktureinrichtungen hängt wesentlich auch von den Budgetausgaben in diesem Bereich ab.

Staatsverschuldung

Die Grenzen für die Ausgaben ergeben sich einerseits aus den Einnahmen (das sind in erster Linie Steuern), andererseits durch die Begrenzung der Neuverschuldung. Schulden müssen mit Zinsen zurückgezahlt werden und belasten damit zukünftige Budgets. Die Mitgliedstaaten der Europäischen Union haben sich darauf geeinigt, pro Jahr nicht mehr als drei Prozent des Bruttoinlandsprodukts (BIP) an neuen Schulden aufzunehmen. Die Europäische Kommission wacht darüber, dass die Staaten diese Grenze einhalten.

Es ist aber in manchen Fällen durchaus geboten, mehr auszugeben, als man einnimmt: um etwa die Wirtschaft anzukurbeln, in Bildung, Forschung und Technologie und damit in die Zukunft zu investieren oder soziale Sicherheit zu gewährleisten. Eine starke Wirtschaft und niedrige Arbeitslosigkeit bringen schließlich mehr Steuereinnahmen, wodurch sich das Defizit wieder ausgleicht. Als Ziel wird daher dann oft ein "über den Konjunkturzyklus ausgeglichenes Budget" angestrebt.

Auswirkungen von Gesetzen auf das Budget

Neben dem Steuersystem wirken sich vor allem das Verwaltungssystem und die Staatsaufgaben (z. B. Sozial- oder Bildungssystem) auf den Staatshaushalt aus. Sie stellen für das Budget strikte Rahmenbedingungen dar. (Gesetze können freilich auch geändert werden, sodass sich auch für das Budget neue Rahmenbedingungen ergeben). Der Anteil der fixen Ausgaben (zweckgebundene Ausgaben), die durch die Gesetze bestimmt werden, ist sehr hoch. So bleibt dem/der FinanzministerIn oft nur ein kleiner Spielraum, Gelder von einem Bereich in den anderen umzuschichten.

Finanzausgleich: Länder und Gemeinden erhalten Mittel aus den Steuereinnahmen des Bundes

Steuern werden in erster Linie vom Bund eingehoben. Die Bundesländer erhalten für ihre Budgets Mittel aus dem allgemeinen Steueraufkommen nach dem Verteilungsschlüssel des sogenannten Finanzausgleichs. Der Finanzausgleich wurde in den letzten beiden Jahrzehnten alle vier Jahre zwischen Bund, Ländern und Gemeinden neu ausgehandelt. Das Finanzausgleichsgesetz 2008, zunächst beschlossen für die Jahre 2008 bis 2013, wurde auf 2014 und in weiterer Folge auf 2016 verlängert. Die Landesbudgets werden von den einzelnen Landtagen beschlossen.

Die Länder und Gemeinden können laut Finanzausgleichsgesetz auch eigene Landes- und Gemeindeabgaben einheben (§ 14 FAG und § 15 FAG). Innerhalb ihrer Budgets spielen diese Abgaben im Vergleich zu den Anteilen aus dem Finanzausgleich aber nur eine untergeordnete Rolle.

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Unterpunkte anzeigen Der Weg des Budgets durch das Parlament

Das Budgetrecht – das Recht der Genehmigung des Staatshaushalts – ist das alleinige Recht des Nationalrates. Der Nationalrat übt damit die Budgethoheit aus, kontrolliert den Budgetvollzug und kann auch Überschreitungen eines Budgets beschließen. Der Bundesrat hat kein Mitwirkungsrecht.

Das Bundeshaushaltsgesetz

Grundlage für die Budgeterstellung bildet das Bundeshaushaltsgesetz. Es hält fest, dass die Grundsätze der Wirkungsorientierung - insbesondere auch unter Berücksichtigung des Ziels der tatsächlichen Gleichstellung von Frauen und Männern -, der Transparenz, der Effizienz und der möglichst getreuen Darstellung der finanziellen Lage des Bundes zu beachten sind. Weiters sieht das Gesetz vor, dass die Sicherstellung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts und nachhaltig geordnete Haushalte insbesondere unter Berücksichtigung der gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften anzustreben sind. Zur Erzielung eines gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts sind Vorkehrungen zu treffen, die auf ein ausgewogenes Wirtschaftswachstum, Preisstabilität, eine in hohem Maße wettbewerbsfähige soziale Marktwirtschaft, Vollbeschäftigung und sozialen Fortschritt sowie ein hohes Maß an Umweltschutz und Verbesserung der Umweltqualität abzielen - § 2 BHG 2013.

Bundesfinanzgesetz und Bundesfinanzrahmengesetz

Seit 2009 (erste Etappe der Reform des Haushaltsrechts des Bundes) ist das Bundesfinanzgesetz – also das Budget für das jeweils kommende Finanzjahr – innerhalb der Grenzen eines Bundesfinanzrahmengesetzes zu beschließen. Im Bundesfinanzrahmengesetz legt der Nationalrat für das folgende und die drei nächstfolgenden Finanzjahre Obergrenzen für die Ausgaben fest. In beiden Gesetzen erfolgt die sachliche Einteilung in fünf Rubriken, die weiter in sogenannte Untergliederungen aufgeteilt sind.

Beschluss durch Ministerrat, Vorlage an den Nationalrat

Der Entwurf des Bundesfinanzgesetzes muss – wie jede andere Gesetzesvorlage der Bundesregierung – vom Ministerrat einstimmig angenommen werden. Danach kommt er als Regierungsvorlage in den Nationalrat.

Die Vorlage hat laut Bundesverfassung spätestens 10 Wochen vor Ablauf des Finanzjahrs (also spätestens am 22. Oktober) zu erfolgen (Art. 51 Abs. 3 B-VG).

Budgetrede, Erste Lesung, Debatte im Ausschuss und im Plenum, Beschluss

Der/Die FinanzministerIn hält daraufhin im Nationalrat in Anwesenheit aller MinisterInnen ihre/seine Budgetrede. Auch der/die BundespräsidentIn besucht aus diesem Anlass den Nationalrat, um die Budgetrede zu verfolgen. Über die Budgetrede wird dann in der Ersten Lesung des Bundesfinanzgesetzes im Nationalrat debattiert.

Im Anschluss daran weist der/die PräsidentIn des Nationalrates die Vorlage dem Budgetausschuss zu, der über die einzelnen Untergliederungen mehrere Tage lang berät. In den letzten Jahren ist es üblich geworden, vor den Detailberatungen im Ausschuss ein Expertenhearing abzuhalten. Im Budgetausschuss kann es noch zu Änderungen kommen. Diese werden in den Ausschussbericht eingearbeitet, der dann an das Plenum des Nationalrates weitergeleitet wird.

Auch im Plenum des Nationalrates werden die Untergliederungen über mehrere Sitzungstage beraten, wobei auch hier noch Änderungen vorgenommen werden können. Für den folgenden Beschluss des Bundesfinanzgesetzes reicht eine einfache Mehrheit im Nationalrat aus.

Budgetprovisorium

Für den Fall, dass der Nationalrat das Bundesfinanzgesetz nicht rechtzeitig verabschiedet (z. B. auf Grund einer Wahl im Herbst und einer länger dauernden Regierungsbildung), sieht das Bundes-Verfassungsgesetz die Möglichkeit eines automatischen sowie eines bundesgesetzlichen Budgetprovisoriums vor (Art. 51a Abs. 4 B-VG).

Wirkungsorientierung und Globalbudgets

Mit der zweiten Etappe der Haushaltsrechtsreform, die 2013 in Kraft trat, wurde eine wirkungsorientierte Haushaltsführung mit mehr Flexibilität und Eigenverantwortung haushaltsführender Stellen eingeführt. Die Budgetierung erfolgt nun nicht mehr bloß ausgabenorientiert und ansatzgebunden, sondern ergebnisorientiert und über Globalbudgets.

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Unterpunkte anzeigen Was sind die Aufgaben des Budgetdiensts der Parlamentsdirektion?

Wozu braucht das Parlament einen eigenen Budgetdienst?

Die Bewilligung des jährlichen Staatshaushalts (Budgets) und die Kontrolle über den Budgetvollzug stellen ein zentrales Recht der Parlamente in einer Demokratie dar. In Österreich übt der Nationalrat die Budgethoheit aus.

Die Entscheidung darüber, wofür die Geldmittel ausgegeben werden, hat großen Einfluss auf die gesellschaftliche Entwicklung. Man sagt daher auch immer, das Budget sei die in Zahlen gegossene Politik der Bundesregierung.

Bei der Budgeterstellung sind demnach wesentliche wirtschaftliche, konjunkturelle und soziale Faktoren ausschlaggebend, deren Ursachen und Auswirkungen nicht allein innerstaatlich beeinflussbar sind, sodass die Erstellung eines Bundeshaushalts einen sehr komplexen Vorgang darstellt. Die Beschlussfassung eines Budgets bedeutet demnach eine große Verantwortung der ParlamentarierInnen, ebenso die Kontrolle des Budgetvollzugs durch die Ministerien. Beides erfordert auch großes Fachwissen.

Da die Reform des Haushaltsrechts (203 d.B. und 204 d.B., XXIII. GP sowie 480 d.B., XXIV. GP) den einzelnen Ressorts mehr Flexibilität und Spielraum bei finanziellen Detailentscheidungen ermöglicht, indem es nunmehr rund 70 nach sachlichen Verwaltungsbereichen gegliederte Globalbudgets anstelle der bisherigen mehr als 1000 Voranschlagssätze gibt, ist die budgetpolitische Steuerungs- und Kontrollfunktion des Nationalrats umso mehr gefragt.

Der Budgetdienst soll dafür eine fundierte fachliche Unterstützung leisten und damit auch zur Stärkung des Parlaments gegenüber der Bundesregierung beitragen.

Welche Aufgaben hat der Budgetdienst?

Der Budgetdienst der Parlamentsdirektion ist eine Art "ökonomischer Think Tank", der objektiv und (regierungs-) unabhängig die Abgeordneten in ihrer budgetpolitischen Steuerungs- und Kontrollfunktion unterstützt. Dabei stellen Gleichbehandlung und Äquidistanz einen unabdingbaren Grundsatz dar.

Nachdem der Nationalrat in Bezug auf das Budgetrecht Kompetenzen abgegeben hat, indem nicht mehr über rund 1000 gesetzlich bindenden Budgetansätze, sondern nur noch über rund 70 Globalbudgets abgestimmt wird, ist im Gegenzug dazu eine strengere Budgetkontrolle erforderlich. Das bedarf verbesserter Informationsgrundlagen und –möglichkeiten für die Abgeordneten durch eine unabhängige Expertise. Der Budgetdienst ist somit eine notwendige Ergänzung zur Haushaltsreform (203 d.B. und 204 d.B., XXIII. GP sowie 480 d.B., XXIV. GP). Konkret berät der Budgetdienst den Budgetausschuss insbesondere durch schriftliche Expertisen, Analysen und Kurzstudien, etwa hinsichtlich der vorgelegten Entwürfe zum Bundesfinanzgesetz und zum Bundesfinanzrahmengesetz. Ebenso stehen der Budgetvollzug und das Controlling sowie die Wirkungsorientierung und das Gender Budgeting im Fokus des Aufgabengebiets. Der Budgetdienst nimmt auch zu Fragen der Folgenabschätzung von Gesetzen Stellung. Vom Fachwissen der MitarbeiterInnen können selbstverständlich auch andere Ausschüsse profitieren. Die Abgeordneten können auch Fragen an den Budgetdienst richten.

Zur Bewältigung dieser umfangreichen Aufgaben sind insgesamt sechs Akademiker und Akademikerinnen sowie zwei Assistenzkräfte vorgesehen.